Digitale Transformation der Verwaltung Mit integrierten Prozessen zur effizienten Kommune

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Die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung ist eine der zentralen Herausforderungen der kommenden Jahre. Während viele Kommunen zwar einzelne Online-Dienste eingeführt haben, fehlt es häufig noch an durchgängigen, integrierten Prozessen.

Die Digitalisierung von Kommunen, Städten und Kreisverwaltungen soll und muss sogar voranschreiten. Sie wird politisch gefördert und von zahlreichen Initiativen getragen. Dennoch geht es vielerorts nur schleppend voran: Der Digitalisierung stehen in der Breite Hürden entgegen, die organisatorischer, regulatorischer und technischer Natur sind. Langwierige Entscheidungsprozesse, komplexe Gremienstrukturen und die Herausforderung, unterschiedliche Akteure in der Verwaltung mitzunehmen, bremsen die Entwicklung.

Hinzu kommen kulturelle Faktoren, etwa Vorbehalte gegenüber Veränderungen. Daneben stellen regulatorische Vorgaben wie der Datenschutz hohe Ansprüche – und während die Datensicherheit in der Privatwirtschaft zuverlässig umgesetzt ist, haben kommunale Verwaltungen Sicherheitsbedenken. Daten werden oft in sogenannten demilitarisierten Zonen verarbeitet, was bedeutet, dass Software und Systeme autark betrieben werden und von außen nicht zu erreichen sind.

Erster „Monitor Staatsmodernisierung“ des Bitkom

Viele Modernisierungsvorhaben begonnen – doch die Uhr tickt

Der Blick auf diese IT-Infrastruktur legt den Modernisierungsbedarf offen. Sie ist in der Regel über Jahrzehnte gewachsen. Gerade Software für Fachverfahren ist oft lokal installiert und verfügt über keine oder nur eingeschränkte Schnittstellen, die etwa nur Leserechte, aber keine Bearbeitungsrechte beinhalten. Damit wird die Datenübertragung erschwert bis unmöglich; Medienbrüche sind die Folge: nämlich genau dann, wenn Antragsdaten in der Tabellenkalkulation erfasst und in ein anderes System per Copy/Paste übertragen oder Online-Formulare für die Weiterverarbeitung sogar ausgedruckt und abgetippt werden.

Selbst wenn Daten digital über ein Online-Formular erfasst werden, gelangen sie häufig nicht automatisiert in die Bearbeitungs- und Kassensysteme, in denen Bescheide erstellt oder Zahlungen verarbeitet werden – zum Beispiel bei der Hundesteuer. Übergangslösungen wie CSV-Importe können zwar helfen, erfordern aber zusätzliche manuelle Schritte.

Darüber hinaus können Abstimmungsprobleme entstehen, etwa wenn Angaben in Formularen unvollständig oder fehlerhaft sind. Müssen für Rückfragen neue Kommunikationskanäle, zum Beispiel via E-Mail, aufgemacht werden, geben die Regularien enge Grenzen vor: So dürfen Antragsdaten ohne explizites Einverständnis nicht via E-Mail versendet werden, da dies als unsicheres Kommunikationsmittel gilt, über das keine privaten Daten übermittelt werden dürfen. Telefonisch lassen sich weder Dateien übermitteln, noch wird der Vorgang dokumentiert.

Und auch die BundID, ein digitales Postfach, erlaubt zwar die Zustellung von Bescheiden, aber Bürger können darüber nicht auf Nachrichten der Verwaltung reagieren, was die Kommunikation zur Einbahnstraße macht. Da es vom Bund auch nicht ausreichend gefördert oder beworben wurde, wird das Format in der Breite entsprechend schlecht angenommen.

Bund und Länder

Erste Bilanz der Modernisierungsagenda

Insgesamt leidet nicht nur die interne Effizienz, sondern auch die Servicequalität. Lange Bearbeitungszeiten, wiederholte Rückfragen und intransparente Prozesse heben die erhofften Vorteile der Digitalisierung – den Zugewinn an Geschwindigkeit und Effizienz – auf. Das Resultat ist, dass Bürgerinnen und Bürger, statt ein digitales Angebot zu nutzen, doch wieder vor Ort bei der Behörde vorstellig werden.

Die externen Rahmenbedingungen

Neben den Hürden der praktischen Umsetzung fehlen Kommunen Anreize, die Digitalisierung im Haus voranzutreiben. Zwar formuliert das überarbeitete Onlinezugangsgesetz (OZG 2.0) inzwischen konkretere Ziele – etwa die vollständige Digitalisierung bestimmter Leistungen bis 2028 –, jedoch bleiben Vorgaben in ihrer Umsetzung wenig verbindlich und sind bislang kaum mit Konsequenzen bei Verzögerungen verknüpft. Damit erfüllen Kommunen oft nur das Minimum der gesetzlichen Vorgaben. Fördergelder von Bund und Ländern werden zwar projektbezogen eingesetzt, es fehlt aber eine übergeordnete Strategie, was benötigt wird und wie das finanziert werden soll.

Onlinezugangsgesetz

OZG: Mission Flächendeckung

Hinzu kommt eine besondere Ausgangslage in Verwaltungen: Anders als Unternehmen stehen sie nicht im Wettbewerb um Kundschaft – gleichzeitig sind Bürger auf ihre Leistungen angewiesen. Diese, gewöhnt an den Service aus der Privatwirtschaft, entwickeln nun steigende Erwartungen an die Verwaltung, etwa mit orts- und zeitunabhängigen Dienstleistungen. Vor diesem Hintergrund gewinnen für Kommunen neue Faktoren wie eine größere Serviceorientierung, klare Kommunikation und aktive Werbung für neue Angebote an Bedeutung.

Parallel steigt der finanzielle Druck – die Haushaltslöcher wachsen, während die Einsparung von Kosten lange keine Priorität hatte. Dazu kommt die Arbeitsbelastung: Bei langen Bearbeitungszeiten und hohen Fallzahlen übersteigt die Anzahl der Vorgänge die Kapazität der Sachbearbeiter. Ein zu hohes Arbeitsaufkommen und damit eine drohende Überlastung macht Kommunen in Zeiten des Fachkräftemangels nicht zu nachgefragten Arbeitgebern. Für all diese Aufgaben verspricht die Digitalisierung Erleichterung durch mehr Effizienz, Geschwindigkeit und einfacheres Arbeiten.

Das Ziel muss es sein, mit einer integrierten Lösung die relevanten Prozesse in Gänze abbilden zu können: von der Abholung der Daten – etwa in einem Formular –, ihrer Verarbeitung, der Ausstellung des Bescheids bis zur Abrechnung im Kassensystem. Bestehende Systeme müssen nicht per se abgelöst werden, stattdessen kann die Anbindung weiterer Software mit Schnittstellen sinnvoll sein.

Automatisierung als Unterstützung

Nun sind viele Prozesse historisch gewachsen und ihre 1:1-Digitalisierung nicht immer sinnvoll. Vielmehr sollte der Prozess zunächst optimiert und dann digitalisiert werden. Abhängig vom Fachbereich – Steuerverwaltung oder Bürgerbüro und den dort arbeitenden Menschen – sind Prozesse individuell. Die Satzungen unterscheiden sich von Verwaltung zu Verwaltung, zum Beispiel bei Steuerermäßigungen. Da sich die Prozesse im Kern ähneln, aber nicht identisch sind, bietet sich ein Baukastensystem mit Modulen an, das sich individualisieren lässt. Damit können zum Beispiel Prozessschritte definiert und auch das Automatisierungspotenzial bestimmt werden. Es wird erfasst, welche Prüfschritte manuell und automatisch erfolgen können, welche Dokumentation und welche Freigaben erforderlich sind.

Kontext entscheidet, nicht das Modell

KI in der Fachverfahrensmodernisierung

Hier ist es wichtig, die Automatisierung nicht als Allheilmittel, sondern als Unterstützung anzusehen. Kann zum Beispiel ein Datenabgleich mit einem Algorithmus erfolgen, muss ein Mensch nur noch bei Bedarf gegenprüfen. Künstliche Intelligenz erlaubt es auch, Daten zusammenzustellen und eine Voreinschätzung für die Entscheidungsfindung zu geben, was das Arbeiten erleichtert und beschleunigt. Für Kommunen bieten sich auf das Tätigkeitsfeld spezialisierte KI-Modelle an, die über Bewertungsgrundlagen trainiert und lokal betrieben werden. Nicht für alle Aufgaben ist eine KI sinnvoll, die Kunst besteht darin, das richtige Werkzeug für die jeweilige Aufgabe auszuwählen.

Best Practice: Gütersloh

Die technischen Lösungen für die erfolgreiche Digitalisierung von Verwaltungen sind vorhanden und ebenso Vorbilder im EU-Ausland, etwa Estland. Und auch in Deutschland gibt es positive Ansätze: Sind Motivation, digitale Affinität und Offenheit gegeben, können digitale Anwendungen erfolgreich integriert werden. Die Stadt Gütersloh hat zum Beispiel ihre Parkausweise digitalisiert, was Bewohner- und Handwerkerparkausweise sowie Parkausweise für den Ambulanten sozialen Dienst umfasst. Der Prozess wird vollständig digital abgebildet – vom Antrag, über die Bezahlung und Prüfung anhand von Daten des Einwohnermeldeamts. Der digitale Parkausweis kann ausgedruckt und hinter die Windschutzscheibe gelegt werden, die Prüfung durch das Ordnungsamt erfolgt aus Gründen der Fälschungssicherheit mit einer Smartphone-App.

Die Digitalisierung der Verwaltung ist ein kontinuierlicher Prozess. Das Digitalministerium der Bundesregierung muss hier klare Vorgaben machen und Standards schaffen: Wichtig ist die Entwicklung einer Gesamtstrategie. Dabei muss auch klar sein: Der Bund kann nicht für jede Stadt, Gemeinde oder Verwaltungseinheit individuelle Lösungen zur Verfügung stellen. Das gelingt vielleicht noch mit einem Authentifikationsmodul wie der BundID, aber schon nicht mehr bei Fachverfahren, KI-Modellen etc. für Kommunen. Hier muss er die Finanzmittel zur Verfügung stellen und die regulatorischen Rahmenbedingungen schaffen. So könnte zum Beispiel die BundID für alle Verwaltungsprozesse als Mindeststandard verpflichtend werden und ein zentrales Bürgerkonto alle Informationen bündeln.

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