Definitionen Was ist Pre-Commercial Procurement (PCP) oder vorkommerzielle Auftragsvergabe?

Von Nicola Hauptmann

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Pre-Commercial Procurement (PCP), auch vorkommerzielle oder präkommerzielle Auftragsvergabe, ist ein spezifisches Ausschreibungsverfahren für F&E-Leistungen durch die öffentliche Hand – gekennzeichnet durch wettbewerbsbasierte Entwicklung in Phasen und Risiko-Nutzen-Teilung.

Pre-Commercial Procurement (PCP) ist ein wichtiges Instrument der innovativen öffentlichen Beschaffung
Pre-Commercial Procurement (PCP) ist ein wichtiges Instrument der innovativen öffentlichen Beschaffung
(© aga7ta – stock.adobe.com)

Das Kompetenzzentrum Innovative Beschaffung (KOINNO) definiert Pre-Commercial Procurement als „Ausschreibung von F&E-Leistungen in der vorkommerziellen Phase zur Beschaffung nicht marktgängiger Lösungen beziehungsweise vorhandener Lösungen, die noch Unzulänglichkeiten aufweisen.“ Dabei entwickeln mehrere Anbieter im Wettbewerb miteinander neue Produkte oder Dienstleistungen. Diese Entwicklung erfolgt in mehreren Etappen, nach denen die jeweils besten Lösungen ausgewählt werden.

Pre-Commercial Procurement wurde 2007 innerhalb der EU eingeführt, um die Wettbewerbsfähigkeit zu stärken und die Qualität der öffentlichen Dienste zu verbessern. „Angesichts eines globalen Wettbewerbs muss die Rolle des öffentlichen Sektors, der von Innovationen profitiert und diese gleichzeitig weiter vorantreibt, neu überdacht werden“, heißt es in der entsprechenden Mitteilung der EU-Kommission über die „Vorkommerzielle Auftragsvergabe: Innovationsförderung zur Sicherung tragfähiger und hochwertiger öffentlicher Dienste in Europa“. Handelspartner wie die USA und Japan nutzten zu dieser Zeit die öffentliche Vergabe bereits als Instrument der Innovationsförderung und auch China hatte 2006 die Vergabe öffentlicher Technologieaufträge als Mittel zur Innovationsförderung festgelegt.

Im Einzelnen ist das PCP-Verfahren durch folgende Kriterien bestimmt:

  • Die vorkommerzielle Auftragsvergabe ist nur anwendbar für die Vergabe von Aufträgen im Rahmen der Forschung und Entwicklung (F&E), umfasst also Grundlagenforschung, die experimentelle Entwicklung und industrielle Forschung. Das entspricht einem typischen Produktinnovationszyklus von der Forschung über Lösungserkundung, Prototypenentwicklung bis hin zu einer begrenzten Neuentwicklung erster Produkte – jedoch nur zu Erprobungszwecken. Der Erwerb von Produkten oder Dienstleistungen im kommerziellen Umfang darf nicht Bestandteil des Auftrags sein, daher auch die Bezeichnung „vorkommerzielle“ Auftragsvergabe.
  • Im Rahmen einer wettbewerbsorientierten Entwicklung in Phasen werden mindestens zwei, meist mehrere, Anbieter mit den Entwicklungen beauftragt. Nach jeder der vorher festgelegten Etappen werden die Lösungen evaluiert und nur die innovativsten, aus Sicht des Auftraggebers am besten geeigneten Lösungen werden weiter gefördert.
  • Es muss eine Risiko-Nutzen-Teilung zwischen dem öffentlichen Auftraggeber und den teilnehmenden Unternehmen zu Marktbedingungen erfolgen und es darf sich nicht um staatliche Beihilfe handeln. Voraussetzung ist, dass die Dienstleistung nicht vollständig durch den Auftraggeber vergütet wird. Der öffentliche Auftraggeber behält sich das Nutzungsrecht an den Ergebnissen vor und kann die Teilnehmer zur Lizenzerteilung an Dritte unter fairen Marktbedingungen verpflichten, er erwirbt jedoch nicht die exklusiven Nutzungsrechte. Für die teilnehmenden Entwickler eröffnet sich die Möglichkeit, ihre Lösungen selbst zu vermarkten, wenn sie etwa im Laufe des Verfahrens ausscheiden bzw. ihre Lösung nicht durch den Auftraggeber gekauft wird. Der öffentliche Auftraggeber ist nicht verpflichtet, die im Laufe der Ausschreibung entwickelte Lösung zu kaufen, er könnte später im eigentlichen – separaten – Vergabeprozess auch eine ganz andere Lösung erwerben. Dieser anschließende Vergabeprozess wird als PPI-Verfahren bezeichnet (Procurement on Innovative Solutions).

Vorteile des PCP-Verfahrens

Die präkommerzielle Auftragsvergabe ist somit für beide Seiten mit Risiken behaftet, bietet aber auch Vorteile. So können die Anbieter nicht nur ihre Lösungen auch bei anderen öffentlichen Auftraggebern oder in anderen Märkten verwerten, die frühen Rückmeldungen helfen ihnen auch in der Entwicklung. Dadurch kann die Zeit bis zur Marktreife verkürzt werden.

Öffentliche Auftraggeber wiederum ersparen sich den Aufwand für die Pflege der Rechte am geistigen Eigentum. Sie können aus mehreren konkurrierenden Vorschlägen die besten Lösungen auswählen und müssen sich nicht schon in einer frühen Phase auf nur eine Entwicklung festlegen. In jedem Fall gewinnen sie im PCP-Verfahren Erkenntnisse und Informationen, die sie im anschließenden PPI-Verfahren zur Evaluierung der am Markt verfügbaren Angebote nutzen können.

Da Aufträge nach Pre-Commercial Procurement nicht unter internationale Abkommen über das öffentliche Beschaffungswesen fallen, können zudem auch Erfüllungsorte innerhalb der EU vorgegeben werden.

Im Rahmen des Programms Horizont 2020 wurden innovative Vergabeverfahren wie PCP weiter gestärkt. Nähere Hinweise zur Anwendung dieser Verfahren finden sich auch in der Mitteilung der EU-Kommission vom 18.6.2021, dem „Leitfaden für eine innovationsfördernde öffentliche Auftragsvergabe“.

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