Herausforderung Dienstleister-Landschaft Lieferantenmanagement wird für die öffentliche Verwaltung wichtiger

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Die Dienstleister-Landschaft der öffentlichen Verwaltung, vor allem im IT-Sektor, wird immer größer. Jedoch existiert in kaum einer öffentlichen Institution eine zentrale Instanz, welche nach dem Ausschreibungsprozess als zentrale Steuerungs- und Unterstützungsfunktion fungiert. Ein Lieferantenmanagement kann hier Abhilfe schaffen.

Die öffentliche Verwaltung in Bund, Ländern und Kommunen muss sich mit immer größer werdenden Herausforderungen auseinandersetzen. Spätestens mit Beginn der Corona-Pandemie wurde die öffentliche Verwaltung von einer „Digitalisierungswelle“ erfasst. Innovationszyklen werden gleichzeitig immer kürzer, wodurch sich die Welt um die öffentliche Verwaltung herum immer schneller dreht. Das digitale Angebot für Bürgerinnen und Bürger sowie Wirtschaftsteilnehmende nimmt stetig zu, parallel dazu steigt deren Anspruch an digitale Verwaltungsleistungen der öffentlichen Verwaltung kontinuierlich an.

Mit dem eGovernment-Gesetz im Jahr 2013 und dem Onlinezugangsgesetz (OZG) im Jahr 2017 wurden zwei Gesetze verabschiedet, welche die Bewältigung dieser Herausforderungen beinhalten. Dies ist aber nur der erste Schritt. Denn noch viel wichtiger als die Verabschiedung dieser Gesetze ist die Umsetzung ihrer Inhalte auf allen Ebenen der öffentlichen Verwaltung.

Ein Blick auf den „Gartner Hype Cycle for Digital Government Technology“, welcher unter anderem Chatbots und die Blockchain-Technologie als Top-Trends aufzeigt, verdeutlicht, dass immer komplexere IT-Vorhaben und IT-Projekte auch die öffentliche Verwaltung fordern werden und bereits fordern. Dabei ist festzustellen, dass für viele dieser komplexen IT-Vorhaben und -Projekte bislang das Knowhow fehlt oder keine personellen Ressourcen vorhanden sind.

Dies führt zu einem höheren Bedarf an externer Unterstützung, wodurch die Anzahl an Beratern, Dienstleistern und Lieferanten (im folgenden nur Lieferanten genannt) seit Jahren steigt und weiter steigen wird. Darüber hinaus werden auf Grund des demografischen Wandels junge Fachkräfte in Zukunft immer rarer, wodurch die Konkurrenzsituation auf dem gesamten Arbeitsmarkt immer größer wird. Auch das wird zu einem gesteigerten Bedarf an externer Unterstützung durch verschiedene Lieferanten führen.

Neben der steigenden Anzahl von Lieferanten erhöht sich oftmals auch deren Stellenwert, da diese einen immer essenzielleren Part bei der Bewältigung der gemeinsamen Herausforderungen einnehmen. Eine Zusammenarbeit der öffentlichen Hand und der IT-Wirtschaft im Rahmen vieler IT-Projekte ist zwingend, um Deutschland in kurzer Zeit erfolgreich zu digitalisieren.

Daher wird auch die Beziehung zu den Lieferanten immer wichtiger, damit sich das Verhältnis von öffentlichen Auftraggebern und Auftragnehmern nicht zu einer Co-Existenz entwickelt und diese im schlimmsten Fall zum Scheitern von IT-Projekten führt. Die Einführung eines zentralen Lieferantenmanagements ist wichtig für den Aufbau und die Pflege erfolgreicher Beziehungen. Wie das gelingen kann und was das konkret bedeutet, wird in den folgenden Absätzen dargestellt.

Zusammenwirken zwischen Vergabeabteilung und Lieferantenmanagement als zentrale Abteilungen

Die „klassische“ Vergabeabteilung verfügt über Expertise rund um die Themen Beschaffung und Vergabe. Die Beauftragung eines Lieferanten, beispielsweise durch eine Vergabe oder durch einen Abruf aus einem Rahmenvertrag, geht mit der Notwendigkeit einher, einen aufkommenden Bedarf durch externe Ressourcen zu decken. Der Prozess der Bedarfsdeckung kann in drei übergeordnete Phasen untergliedert werden.

• 1. Bedarfsermittlung: Zu Beginn steht die Bedarfsermittlung und die Entscheidung, wie der Bedarf gedeckt werden soll. Die Make-or-Buy-Entscheidung spielt hierbei auch eine entscheidende Rolle.

• 2. Beschaffung: Mit der Entscheidung, den Bedarf über den Markt zu decken, also einen Lieferanten mit der Bedarfsdeckung zu beauftragen, werden Beschaffungsprozesse angestoßen. Dies kann, wie bereits beschrieben, beispielsweise durch eine Vergabe oder durch einen Abruf aus einem Rahmenvertrag geschehen.

• 3. Leistungsphase: Nach Zuschlagserteilung oder Abruf aus einem Rahmenvertrag beginnt die Leistungsphase des Lieferanten. Diese beinhaltet das On- und Off-Boarding sowie die Steuerung der Lieferanten.

Der vorstehende Prozess kann auch als Kreislauf oder als Lieferanten-Zyklus bezeichnet werden, da nach dem Off-Boarding eines Lieferanten bei weiterhin bestehendem Bedarf der Prozess von vorne angestoßen wird.

Die „klassische“ Vergabeabteilung unterstützt in der Phase der Bedarfsermittlung punktuell bei der Markterkundung (§ 28 VgV), welche deutliche Mehrwerte für das Vergabeverfahren mit sich bringen kann. Federführend greift die Vergabeabteilung in der Phase der Beschaffung in den Prozess ein, unterstützt hier mit Expertise und fungiert auch als zentraler Ansprechpartner für Bewerber oder Bieter. Nach Abschluss des Vergabeverfahrens und mit Zuschlagserteilung erlischt diese Verantwortung bei vielen öffentlichen Auftraggebern, sodass in der Leistungsphase oftmals kein zentraler Ansprechpartner für die Lieferanten zur Verfügung steht. Lediglich die Vertragsverwaltung nimmt bei manchen Auftraggebern noch eine zentrale Funktion für vertragsrechtliche Angelegenheiten ein. Die Steuerung der Lieferanten erfolgt oftmals ausschließlich dezentral in den Fachbereichen oder bei den Bedarfsträgern, was zu verschiedenen Problemen führen kann.

Die bestehende Lücke kann durch ein zentrales Lieferantenmanagement erfolgreich gefüllt werden. Während die Vergabeabteilung den Fokus auf die Beschaffungsprozesse legt, agiert das Lieferantenmanagement proaktiv über den gesamten Lieferanten-Zyklus hinweg. Die eingangs erwähnte Steigerung der Lieferantenzahl und deren höherer Stellenwert, führt auch zu immer komplexeren Konstrukten aus Lieferanten und heterogenen -Netzwerken, in welchen beispielsweise ganze Projektteams aus verschiedenen Lieferanten bestehen.

Um bei diesen vielfältigen Beziehungen den Überblick zu wahren, ist eine zentrale Instanz wie ein Lieferantenmanagement unabdingbar, damit übergeordnet auch im Sinne der Gesamtstrategie des öffentlichen Auftraggebers agiert wird. Je mehr Prozesse, wertschöpfende Tätigkeiten und Kernfunktionen von Lieferanten übernommen werden, desto wichtiger wird auch die Stellung des Lieferantenmanagements.

Während die Vergabeabteilung schwerpunktmäßig Beschaffungs- und Vergabeziele individueller Beschaffungen und Vergaben verfolgt, steuert das Lieferantenmanagement nicht nur einzelne Lieferanten, sondern pflegt Partnerschaften und ganze Netzwerke, mit dem Ziel, die damit verbundenen Potenziale im Sinne des öffentlichen Auftraggebers auszuschöpfen. Somit macht es oftmals auch Sinn, die Beziehung zu Lieferanten ohne bestehendes Vertragsverhältnis aufrechtzuerhalten.

Durch diese Aufgaben bildet das Lieferantenmanagement die Schnittstelle zwischen dem öffentlichen Auftraggeber und dem Markt und kann somit auch unabhängig von Vergaben als zentraler Ansprechpartner für bestehende und potenzielle Lieferanten fungieren. Eine strategische und nachhaltige Beziehung zu diesen kann ein entscheidender Faktor für den Erfolg von IT-Vorhaben sein.

Das zentrale Lieferantenmanagement erweist sich damit als eine wichtige zentrale Instanz innerhalb der beschaffenden Bereiche. Idealerweise greifen öffentliche Auftraggeber für Ihre Beschaffungen auf eine zentrale Einheit zurück, zu der sowohl die Vergabe als auch das Lieferantenmanagement gehören.

Die vorbeschriebenen Aufgaben sollten keinesfalls von den Fachbereichen übernommen werden. Für die Vergabe von Aufträgen versteht sich das von selbst und wird auch nicht ernsthaft gefordert. Gleiches gilt jedoch für das strategische Lieferantenmanagement.

Die Lieferanten leisten in der Regel zwar in den Fachbereichen und werden von diesen gesteuert, wodurch auch eine – oftmals enge – Beziehung aufgebaut wird. Der Blick der Fachbereiche richtet sich jedoch oft ausschließlich auf diejenigen Bedarfe und diejenigen Lieferanten, welche in den eigenen Kreisen aufkommen oder leisten. Das Lieferantenmanagement verfolgt nicht das Ziel, sich zwischen diese Beziehung zu drängen. Vielmehr hat es in seiner zentralen, querschnittlichen Funktion über alle Fachbereiche hinweg einen viel besseren Überblick über die bestehende Lieferanten-Landschaft eines öffentlichen Auftraggebers und kann somit beispielsweise Synergien heben, redundante Prozesse vereinheitlichen und eine Strategiekonformität sicherstellen. Darüber hinaus hat das Management sowohl für die Fachbereiche als auch die Lieferanten eine unterstützende Funktion, wodurch sich diese besser auf den Leistungsgegenstand fokussieren können, beispielsweise die inhaltliche Umsetzung. Somit wird ein Effizienzgewinn für die gesamte öffentliche Organisation erreicht.

Aufgaben des zentralen Lieferantenmanagements

Wie bereits erwähnt, übernimmt das Lieferantenmanagement Aufgaben über den gesamten Zyklus hinweg. Während der Bedarfsermittlung – der Make-or-Buy-Entscheidung – kann es durch seine permanente Beziehung zum Markt und durch die Pflege von Partnerschaften (unter Berücksichtigung des Vergaberechts, insbesondere des Gleichbehandlungsgrundsatzes nach §97 GWB) wichtige Impulse bei der Entscheidungsfindung der zielorientierten Bedarfsdeckung setzen. Darüber hinaus kann es methodisch, beispielsweise bei Gesprächen oder der Organisation von öffentlich zugänglichen Lieferantentagen, unterstützen. Des Weiteren kann es die Beziehungspflege nutzen, um den Markt auf mögliche Ausschreibungen vorzubereiten. Denn häufig wird von Bietern bemängelt, dass vor allem bei komplexen Ausschreibungen die Zeit sehr knapp bemessen war und dadurch die Qualität der Ausschreibungsunterlagen gelitten hat. Qualitativ bessere Angebote können dazu führen, dass die anschließende Leistungsphase auch von einer höheren Qualität zeugt.

Während des Vergabeverfahrens kann das Lieferantenmanagement seine Marktkenntnisse nutzen, um die Vergabeunterlagen mit den enthaltenen Anforderungen an die Lieferanten marktgerechter zu gestalten. Auch bringt es die Chance mit sich, die Erstellung der Vergabeunterlagen vor allem bei komplexeren IT-Vergaben bedarfsgerechter zu gestalten. Ein „eMail Ping Pong“ zwischen Bedarfsträger und Vergabeabteilung kann durch ein iteratives methodisch gestütztes Vorgehen abgelöst werden.

In der Leistungsphase kann das Lieferantenmanagement für einen übergeordneten, einheitlichen On- und Off-Boarding-Prozess sorgen, um so die zielführende Integration der Lieferanten sowie bei Ende der Leistungsphase den Wissenstransfer, die -dokumentation und das Ausphasen sicherzustellen. Das Lieferantenmanagement unterstützt die Fachbereiche bei der Steuerung der Lieferanten und kann hierbei einheitliche Prozesse über die gesamte öffentliche Organisation hinweg etablieren. Dies hat den Vorteil, dass nicht jeder Fachbereich „sein eigenes Süppchen kocht“ und beispielsweise Lieferanten, welche in mehreren Fachbereichen wirken, eine einheitliche Steuerung genießen.

Das Lieferantenmanagement kann einheitliche Controlling- und Reporting-Prozesse aufsetzen, um damit zum Beispiel der Leitungsebene Entscheidungsprozesse zu vereinfachen. Orchestriert es Controlling- und Reporting-Prozesse und unterstützt alle Fachbereiche bei der Steuerung der Lieferanten, bringt das den Vorteil mit sich, dass das Management aussagefähig über die Lieferanten-Landschaft einer öffentlichen Organisation ist. Genauer gesagt weiß ein vollumfängliches Lieferantenmanagement, welche Lieferanten über welche Verträge und mit welchem Budget leisten und was Inhalt dieser Leistung ist. Dabei handelt es sich um eine überaus wichtige Funktion, welche in vielen öffentlichen Organisationen im Sinne des Transparenzgebots und dem Prinzip der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit oftmals Kopfschmerzen bereitet hat.

Darüber hinaus betreibt das Lieferantenmanagement ein kennzahlengestütztes – im Optimalfall toolbasiertes – Risikomanagement. Dadurch können unter anderem Bedarfs- und Versorgungslücken vermieden und Maßnahmen gegen zu große Abhängigkeiten zu Lieferanten entwickelt werden. Das Management sollte als neutrale Instanz und zentraler Ansprechpartner für die Fachbereiche, aber auch für die Lieferanten dienen, um Eskalationen in der Zusammenarbeit rechtzeitig zu vermeiden.

Übergeordnet kann das Lieferantenmanagement strategisch wirken und eine Strategiekonformität der Gesamt- und IT-Strategie einer öffentlichen Organisation mit der Beschaffungs- und Lieferantenstrategie sicherstellen. Somit schafft es Maßnahmen und Leitlinien für die Auswahl von und für die Zusammenarbeit mit Lieferanten, welche im Einklang mit übergeordneten Zielen stehen.

Herausforderungen bei der Einführung

Wie bereits beschrieben, sollte sich das Lieferantenmanagement nicht zwischen Fachbereiche und Lieferanten drängen, sondern eine wertvolle Ergänzung bilden. Die Einführung als eigene Instanz wird jedoch anfänglich bei vielen öffentlichen Auftraggebern zu Fragezeichen oder sogar Unmut führen. Das ist normal, denn das zentrale Lieferantenmanagement ist ein Bereich, der in der klassischen Verwaltung in dieser Form bislang nicht bekannt ist. Auch wirkt es in die „Hoheitsgebiete“ der Vergabeabteilung und der Vertragsverwaltung hinein, wenngleich es auch hier keine Aufgaben vollständig übernimmt.

Daher stellen sich auch insoweit Abgrenzungsfragen, die für das jeweilige Haus zu klären sind. In beiden Fällen bringt es eine Unterstützungsfunktion mit sich, was für alle Beteiligten langfristig einen Effizienzgewinn und eine Arbeitserleichterung schafft. Diese Mehrwerte sollten allen Stakeholdern frühestmöglich aufgezeigt werden. Aus diesem Grund muss bei der Einführung ein umfassendes Veränderungsmanagement betrieben werden. Denn nur mit der Akzeptanz aller Stakeholder kann das Lieferantenmanagement seine Wirkung voll entfalten.

Weiteres Vorgehen nach der Einführung

Visionär ist das Lieferantenmanagement in einer öffentlichen Organisation vollständig anerkannt und verankert. Es genießt einen hohen Stellenwert bei allen Stakeholdern und findet sich im Organigramm „weit oben“ wieder. Lieferantenmanagement, Vergabeabteilung und Vertragsverwaltung sind aufgrund der engen sachlichen und themennahen Zusammenhänge und Funktionen keine getrennten Abteilungen mehr. Vielmehr bilden diese ein Symbiose rund um den Lieferanten-Zyklus in einer öffentlichen Organisation und fungieren als strategisches Sourcing sowie als Lieferanten- und Partnermanagement.

*Die Autoren:

Dr. Moritz Philipp Koch ist Regierungsdirektor beim Landesbetrieb Information und Technik Nordrhein-Westfalen (IT.NRW) und verantwortet als Jurist vor allem das Vergabe- und Vertragsrecht. Er ist Projektleiter für die Schaffung einer neuen Einkaufsorganisation bei IT.NRW. Er ist Mitglied der AG EVB-IT des Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat und gehört dem Fachbeirat der Fachtagung IT-Beschaffung an. Er ist nebenberuflich Lehrbeauftragter (insb. der Hochschule für Polizei und öffentliche Verwaltung NRW), Dozent und Autor diverser Veröffentlichungen im Vergaberecht.

Christopher Busche ist als Senior Consultant bei der Cassini Consulting AG tätig und hat diverse Projekte auf Bundes- und Landesebene mit den Themenschwerpunkten IT-Vergabe, IT-Vertragsmanagement und IT-Lieferantenmanagement durchgeführt. Darüber hinaus hat er zum Thema IT-Lieferantenmanagement u.a. einen Vortrag auf der Beschaffungskonferenz gehalten, einen Podcast veröffentlicht und sich in einer wissenschaftlichen Arbeit damit beschäftigt.

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