Veröffentlichung von Gesetzestexten des Bundes Die eVerkündung ist längst überfällig

Kürzlich kündigte die Bundesministerin der Justiz und für Verbraucherschutz Katarina Barley gegenüber der Frankfurter Allgemeinen Zeitung (FAZ) an, es sei geplant, künftig Gesetze in einem elektronischen Gesetzblatt zu verkünden. Steht damit eine alte Idee endlich vor der Umsetzung?

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Die Idee für einen elektronischen Gesetzgebungs-Workflow wurde schon vor mehr als zehn Jahren geboren – mit einem einheitlichen Format von der Erstellung eines ersten Diskussionsentwurfs über die erforderlichen Abstimmungen innerhalb des Ministeriums und innerhalb der Bundesregierung, über die Vorbereitungen der Beschlüsse des Bundesrates und des Bundestages mit ihren Ausschüssen, den Gesetzesbeschlüssen, den Gegenzeichnungen durch Bundeskanzler bzw. federführende Bundesminister bis hin zur elektronischen Ausfertigung durch den Bundespräsidenten, der elektronischen Verkündung und der Normendokumentation.

Das Unternehmen DIaLOGIKa hatte bereits 1996 für die Europäische Kommission das System LegisWrite zur Erstellung legislativer Dokumente mit MS Word entwickelt. Seitdem nutzen die europäischen Gesetzgebungsinstitutionen diese Software. Vor mittlerweile dreizehn Jahren veranlasste das Bundesjustizministerium die Weiterentwicklung von LegisWrite zur Software eNorm, deren elektronische Arbeitshilfen die Einhaltung rechtsförmlicher und redaktioneller Vorgaben bei der Erstellung von Gesetz- und Verordnungsentwürfen unterstützen und bestimmte Routineaufgaben automatisieren. Die mit eNorm erstellten Dokumente sollen im Rechtsetzungsverfahren vom ersten Diskussionsentwurf bis hin zur Verkündung und Normendokumentation durchgängig verwendbar sein, wodurch Medienbrüche und Doppelarbeiten vermieden werden, und die Nutzung des offenen, strukturierten Datenformats XML ermöglichen.

Eins vor, zwei zurück

Bereits die Pilotierung von eNorm bot Anlass für Überlegungen, den Gesetzgebungsprozess vollständig zu digitalisieren und auch eine elektronische Gesetzesverkündung vorzusehen. Seltsamerweise gab es damals jedoch innerhalb der Bundesregierung Bedenken. So stoppte das Bundesinnenministerium die Bemühungen um eine elektronische Unterzeichnung und Verkündung von Gesetzen unter Hinweis auf die „Würde der Bütte“, die der elektronischen Gesetzesfassung fehle. Auch bemängelten Verfassungsjuristen, Art. 82 Abs. 1 Satz 1 Grundgesetz sehe vor, dass „die nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes zustande gekommenen Gesetze (… ) vom Bundespräsidenten nach Gegenzeichnung ausgefertigt und im Bundesgesetzblatte verkündet“ werden.

Der Begriff „Blatt“ meine das Papier und könne nicht in ein „digitales Blatt“ umgedeutet werden. Es bedürfe daher einer Grundgesetzänderung, um eine Verkündung in einem elektronischen Medium an die Stelle des Papiers treten zu lassen. Bekanntlich setzt eine Verfassungsänderung (Zweidrittel-) Mehrheiten im Bundestag und Bundesrat voraus. Damit können digitalisierungsskeptische Abgeordnete und Länderregierungen die Schaffung einer Rechtsgrundlage für die elektronische Verkündung leicht blockieren.

Die Skeptiker argumentierten dann auch, es sei den im Umgang mit elektronischen Instrumenten wenig vertrauten Bürgern nicht zuzumuten, künftig die verbindliche Fassung der für sie geltenden Gesetze dem Internet zu entnehmen. Sie übersahen allerdings, dass schon seit Jahren die Mehrheit der Deutschen „online“ ist und sich im Zweifel über den Stand der Gesetzgebung im Internet und nicht durch Beschaffung des Papier-Bundesgesetzblatts informiert.

Für eine elektronische Verkündung sprachen ferner die mit Papierveröffentlichungen verbundenen Kosten, denn wer die bisher allein verbindliche Gesetzesfassung zur Kenntnis nehmen will, muss zum Beispiel für ein Halbjahresabonnement der Papierfassung des BGBl I 85 Euro an die Bundesanzeiger Verlag GmbH bezahlen. Daraus entstand die Diskussion, ob dem Bürger zugemutet werden könne, die Kenntnisnahme der verbindlichen Gesetzesfassung teuer zu erkaufen, da er doch stets verpflichtet sei, die aktuellen Gesetze zu befolgen.

Der mit der Herausgabe des Bundesgesetzblatts beauftragte Bundesanzeiger Verlag wiederum argumentierte, dass eine Zurverfügungstellung eines elektronischen Abbilds des Bundesgesetzblatts im Internet zum kostenlosen Download und zur kostenlosen Recherche die Printexemplare noch teurer werden ließe, da die Veröffentlichungskosten des Gesetzblatts zu finanzieren seien und nicht dem Steuerzahler auferlegt werden dürften.

Bereits 1999 hatte Prof. Dr. Dr. Berkemann auf dem 8. EDV Gerichtstag in Saarbrücken mit seinen Thesen vom „Freien Recht für freie Bürger“ den Staat in die Pflicht genommen, eine kostenlose Informationsmöglichkeit über das geltende Recht in einem freiheitlichen Gemeinwesen vorzusehen, und damit zusammen mit anderen Wissenschaftlern Druck auf die Politik ausgeübt.

Nach intensiven Diskussionen entschieden Bundesjustizministerium und Bundesanzeiger Verlag, wenigstens eine elektronische Fassung des Bundesgesetzblatts (I und II), also der Gesetze und Verordnungen des Bundes und der abgeschlossenen völkerrechtlichen Verträge, im Internet vorzusehen. Zwar ist die von der Bundesanzeiger Verlag GmbH zur Verfügung gestellte elektronische Version nicht amtlich – denn verbindlich ist nur der Papiertext –, dennoch ist der Text verlässlich und wird auch entsprechend in der Praxis genutzt. Allerdings sind auch einige Sperren eingebaut, die das Drucken, die Volltextsuche, den Gesamtdownload, eine Weiterverwendung zum „Einbauen“ in einen anderen Text ohne Entrichtung von zusätzlichen Entgelten verhindern.

Und ein Begleittext zur Internet-Veröffentlichung weist darauf hin, dass die elektronische Version des Bundesgesetzblattes generell Datenbankschutz gemäß den §§ 87a ff UrhG genießt und daher nicht ohne Zustimmung des Verlages außerhalb der gesetzlichen Vorschriften genutzt werden darf. Eine unveränderte Weiterverwendung entnommener Pdf-Dateien im Original, die über den privaten Bereich hinausgeht, sei daher nicht statthaft. Dies hinderte allerdings die Open Knowledge Foundation Deutschland e.V. nicht daran, im Dezember das Bundesgesetzblatt zu kopieren und losgelöst von den dargestellten Beschränkungen im Internet unter der Plattform „offenegesetze“ zur Verfügung zu stellen und damit mit dem Bundesanzeiger Verlag in Konflikt zu geraten.

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