Weniger Prozesse, mehr Veränderungskultur

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Wildwuchs auf der Insel der Glückseligen

Ein weiteres Spannungsfeld sind die vielen Insellösungen der Online-Services von Bund, Ländern und Kommunen. Es scheint, als befänden sich die beteiligten Behörden jeweils auf einer „Insel der Glückseeligen“ namens eigenem Portal. Der Schein trügt. Zwar existiert mit „GovData“ ein vom Bund initiiertes „Datenportal für Deutschland.

Wer jedoch glaubt, dass alle Länder, Städte und Kommunen sich daran beteiligen, der irrt. Ein Gesetzentwurf zum Grundgesetz (Art. 91c) vom 13. Dezember 2016 stellt fest, dass „Bund und Länder (…) ihre Online Verwaltungsangebote getrennt und in eigener Verantwortung“ betreiben. Die Regierung spricht von einer „Zersplitterung der Online-Angebote der Verwaltung in Deutschland“, die es zu überwinden gilt.

Somit entsteht Wildwuchs, was natürlich nicht im Sinne eines koordinierten Vorgehens sein kann und gemeinsame Abstimmungen sowie die viel beschworenen Prozesse und letztlich eine stärkere Transparenz im Verwaltungsbereich erschwert.

Die Risiken liegen auf der Hand: Kompetenzstreitigkeiten, Bürger ohne klare und einheitliche „Online-Wegweiser“ sowie Kommunikations- und Informationsbrüche.

Fehlende Risikobetrachtung ...

Im Grunde mangelt es an den eingangs beschriebenen und viel beschworenen Prozessen an einem gemeinsamen Nenner. Nun steckt im Begriff des Prozesses laut Duden ein „sich über eine gewisse Zeit erstreckender Vorgang, bei dem etwas [allmählich] entsteht, sich herausbildet“. Sprich, das Ganze wirkt von Natur aus sperrig und zeitaufwendig. Doch es sollte zumindest Besserung in Sichtweite sein. Apropos Zeit und Sicht: In vielen Behörden fehlen in die Zukunft gerichtete Risikomanagementbetrachtungen und -auswertungen.

... und mangelnde Gesetzesgrundlage

Im Dokument „Hinweise zur Prüfung des Risikomanagementsystems“ des Deutschen Instituts für Interne Revision heißt es zwar: „Gesetzliche Grundlage des Risikomanagements für den öffentlich-rechtlichen Sektor ist der § 53 des Haushaltsgrundsätzegesetzes (HGrG), der seine Entsprechung im Prüfungsstandard 720 des IDW findet.“ Aber Papier ist bekanntlich geduldig.

Der Verwaltungswissenschaftler und Honorarprofessor der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer, Dr. Gunnar Schwarting, formulierte diesen Zusammenhang im Jahr 2014 in seiner Schrift: „Risikomanagement – immer wieder etwas Neues in Speyer?“ so: „Was eine Kommune – im kommunalen Haushaltsrecht taucht der Begriff Risiko in den Vorschriften zum Lagebericht auf – unter Risikomanagement versteht und umsetzen will, bleibt ihr weitgehend selbst überlassen.“

Im Alltag heißt das, dass vielfach kurzfristige Risiken im Mittelpunkt von Behörden stehen. Mittel- bis langfristige Risikomanagementüberlegungen werden nicht umgesetzt. Ein Grund liegt in fehlenden Regelungen, da es im Gegensatz zur Privatwirtschaft keine Gesetzesgrundlage gibt, die ein systematisches Risikomanagementsystem voraussetzen.

So schreibt der Bundesrechnungshof im Jahr 2009 in einer Mitteilung „über die Prüfung der Ansätze zu einem Risikomanagement in der Bundesverwaltung“, dass es der Öffentlichen Verwaltung bislang an einem allgemeinen, als Basis für ein systematisches Risikomanagement geeigneten Risikoverständnisses fehle. Und der Bundesrechnungshof fährt fort: „Vielmehr trifft man eine Risikobefassung in unterschiedlichen, nicht zwangsläufig verknüpften Bereichen an.“

Der Bundesrechnungshof empfiehlt denn auch die Ausarbeitung eines ganzheitlichen Risikomanagements für Behörden, denn eine „solche Ausarbeitung würde die Behördenleitungen unterstützen, das Bewusstsein für Risiken fördern und den bewussten Umgang mit ihnen stärken“.

Das Dokument ist über sieben Jahre alt. Passiert ist seither in dieser Richtung wenig bis nichts. Ein riskantes Spiel, vor allem bei einem Blick auf die zunehmenden Aufgaben – gerade im digitalen Umfeld mit ePartizipation, eAkte, dem Thema Langzeitarchivierung oder Beteiligungsportalen. Diesen bunten Strauß an Verwaltungsaufgaben nicht vorausschauend zu betrachten, ist riskant. Und nicht nur das. Es ist fahrlässig, das Thema nicht schlüssig anzugehen.

Wen wundert es, dass die FAZ in einem Beitrag zur „Vernetzten Verwaltung“ schreibt, dass Deutschland „in der Digitalisierung (…) verglichen mit anderen EU-Staaten 10 bis 15 Jahre“ zurückliegt. Und das, obwohl es gute Beispiele in Europa gibt. Ein Blick über die Landesgrenzen wäre einfach, wie die Beispiele Frankreich, Niederlande und Schweiz zeigen.

Beispielsweise formuliert die Stadt Zürich in ihren „Leitgedanken“ die Risikopolitik als „Grundlage für ein ganzheitliches, strukturiertes und stadtweites Chancen- und Risikomanagement. Dieses Instrument trägt dazu bei, die Risiken unter Berücksichtigung des Schadensausmaßes, der Eintrittswahrscheinlichkeit, der Chancen und der Risikofähigkeit der Stadt Zürich zu bewältigen“.

Die deutsche Bundesregierung übt sich indes in Zukunftszielen: „Die Verwaltung soll innovativer Dienstleister für Bürgerinnen und Bürger sowie für Unternehmen sein. Wichtiger Bestandteil der Modernisierung ist daher die Vereinfachung und häufig auch die elek­tronische Unterstützung und Verknüpfung von Prozessen zwischen Behörden, Bürgern und Unternehmen. Prozessmanagement in der Öffentlichen Verwaltung dient somit als Hebel für Effizienzsteigerungen und einer verbesserten Prozessqualität.“

Prozesse statt Veränderungen

Da wäre sie wieder, die Prozessvokabel als zwanghaftes Anhängsel im Modus 1.0 in der Behördenwelt. Um den digitalen Weg zukunftsweisend zu beschreiten, muss eine offene Kultur für Veränderungen mithilfe eines Changemanagements in vielen Behörden Einzug halten. Und das verlangt neue Wege und Strategien in der gesamten Organisation – inklusive dem Auflösen hierarchischer Strukturen und langer Entscheidungswege. Fakt ist: Es ist Zeit zum Umdenken und vor allem zum Handeln, um aus dem Wunsch nach „4.0“ Wirklichkeit werden zu lassen.

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