Verwaltungsprozesse Zünglein an der Waage für eine wirksame OZG-Umsetzung

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eGovernment wird nur ein Erfolg, wenn auch die zu digitalisierenden Verwaltungsprozesse neu gedacht werden. Bei der KGSt hat man sich Gedanken darüber gemacht, wie dabei am besten vorzugehen ist. eGovernment Computing stellt die Überlegungen vor.

Noch gut sieben Monate, dann ist die Frist zur Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes (OZG) offiziell abgelaufen. Mittlerweile ist klar: Eine vollständige Umsetzung der Regelungen dieses Gesetzes ist nicht realistisch, unter anderem weil föderale Umsetzungsstrukturen fehlen und Regelungen sowie Verantwortlichkeiten teils unklar bleiben.

Was aber ebenso auffällt: Aktuell kommt eine ganze neue Dynamik in die öffentliche Diskussion rund um das OZG. Mehrere Bundesländer fordern – auch unterstützt durch die kommunale Ebene – eine Weiterentwicklung des OZGs. In Erwägung wird gar ein Folgegesetz, das „Onlineabwicklungsgesetz“, gezogen.

Eine zentrale Forderung der aktuellen Diskussion ist die Ende-zu-Ende-Digitalisierung von Verwaltungsprozessen. Das bedeutet, dass Verwaltungsservices nicht mehr nur im Schaufenster (Front-End) digital angeboten werden sollten. Vielmehr rücken jetzt die durch digitale Anträge ausgelösten Prozesse innerhalb der Verwaltung (Back-End) in den Mittelpunkt. Sie sollen möglichst digital unterstützt ablaufen. Das Ergebnis: Dringend notwendige medienbruchfreie und perspektivisch (teil)automatisierte Prozesse.

Aus Sicht der KGSt ist die Forderung nach digitalen und wenn möglich standardisierten Verwaltungs­prozessen genau richtig und auch eine logische Schlussfolgerung der sogenannten Dresdner Forderungen. Sie fordern zum einen eine zentrale Bereit­stellung von IT- und Online-Services und eine neue Diskussion von Dienstl­eistungs­kompetenz und -verantwortung im Sinne eines Föderalismus­dialogs.

Die Herausforderung, die sich aus einer Ende-zu-Ende-Digitalisierung ergibt, ist allerdings gewaltig: Verwaltungen müssen sich systematisch mit ihren Prozessen beschäftigen, diese klassifizieren und priorisieren sowie organisatorische und technologische Prozessoptimierungen vorantreiben. Die Praxis zeigt, dass eine derartige systematische Prozessorientierung nicht selbstverständlich ist. Daher sollten Verwaltungen spätestens jetzt ihre Prozesse in den Blick nehmen und diese im Kontext der OZG 2.0-Ausrichtung systematisch betrachten.

Eine Grundlage für Bund, Länder und Kommunen, um die relevanten Prozesse systematisch zu erschließen, ist der KGSt-Prozesskatalog. Darin sind alle kommunalen Prozesse enthalten, die für ein Prozessscreening herangezogen werden können.

Prozesse sind die DNA des Verwaltungshandelns

Prozesse liefern detaillierte Informationen über alle Arbeitsabläufe in der Verwaltung. Sie werden nicht nur innerhalb eines organisatorischen Bereichs, sondern bereichsübergreifend dargestellt, um organisationsweit Schnittstellen, Ressourcenbedarfe und Risiko­potenziale zu verdeutlichen. Grundlage für eine wirksame Prozessarbeit sind ganzheitliche Prozessmanagement-Strukturen. Konkret bedeutet das: Das OZG 2.0 wird erst dann zu einer Erfolgsgeschichte, wenn Prozessmanagement-Strukturen konsequent umgesetzt worden sind – insbesondere in Kommunen! Hierzu gehören unter anderem organisationsweite Standards hinsichtlich der Methoden zur Prozessoptimierung und Prozessmodellierung, klare Verantwortlichkeiten durch Rollenkonzepte sowie eine Software-gestützte Prozessmanagement-Infrastruktur.

Betrachtet man den Zusammenhang zwischen Prozessmanagement und dem OZG mit seinen Entwicklungsperspektiven, so formuliert die KGSt drei zentrale Handlungsempfehlungen, die am Ende für den (Miss-)Erfolg von digitalen und medienbruchfreien Verwaltungsangeboten und damit verbundenen Prozessen entscheidend sind:

1. Es braucht eine Identifizierung und Priorisierung, welche Prozesse sich überhaupt für eine Ende-zu-Ende-Digitalisierung eignen.

Bereits im ursprünglichen OZG stand beziehungsweise steht das Thema Priorisierung von Verwaltungsleistungen auf der Agenda. Mit dem OZG-Umsetzungskatalog wurde zudem ein Vorschlag gemacht, welche Verwaltungsleistungen sich überhaupt für einen Onlinezugang durch Nutzerinnen und Nutzer eignen.

Werden nunmehr nicht nur der Zugang zu Verwaltungsleistungen, sondern ergänzend dadurch ausgelöste Prozesse innerhalb der Verwaltung in den Fokus genommen, muss diese Priorisierung neu bewertet werden. Das muss einerseits zentral durch Bund und Länder in enger Abstimmung mit den Kommunen geschehen, um einen Vorschlag zu unterbreiten, für welche Prozesse überhaupt eine Digitalisierung gewollt ist. Andererseits werden auch Kommunen nicht um eine weitere Priorisierung umher kommen, da rund 80 Prozent der vom OZG betroffenen Verwaltungsleistungen und -prozesse auf kommunaler Ebene durchgeführt werden.

Pri­orisierungsvorhaben sollten in erster Linie darauf abzielen, ob und wie einzelne Prozesse an eGovernment-Services anschlussfähig sind. Typische eGovernment-Services für die interne Prozessbearbeitung sind die eVorgangsbearbeitung (zum Beispiel eAkte, Ablagesysteme oder elektronische Kalender), Registerfragen (zum Beispiel Datenaustausch zwischen Behörden oder Registerauskünfte) und das Schnittstellenmanagement von Fachverfahren (zum Beispiel die Interoperabilität von unterschiedlichen Fachverfahren).

Spannend wird eine Priorisierung dann, wenn es nicht nur um die reine digitale Abbildung eines Prozesses geht, sondern Prozesse perspektivisch Ende-zu-Ende automatisiert ablaufen sollen. Hier geht es einerseits um regelbasierte Algorithmen, andererseits aber auch um den Einsatz von Künstlicher Intelligenz (KI) bis hin zum Machine Learning. Gerade im Kontext von KI braucht es bei Priorisierungs­vorhaben eine hohe Sensibilität, da neben rein technischen Priorisierungskriterien auch ethische Entscheidungen eine Rolle spielen.

Was Priorisierungsvorschläge im Kontext Prozessautomation angeht, beginnt niemand auf der „grünen Wiese“. Beispielhaft können hier die Ethik-Leitlinien für eine vertrauenswürdige KI genannt werden, die von einer Expertengruppe der Europäischen Kommission erarbeitet wurden. Ferner hat die Europäische Union einen Vorschlag für eine Verordnung zur Regulierung der Künstlichen Intelligenz (EU-KI-VO) veröffentlicht. Dabei geht sie von einem risikobasierten Ansatz aus. Es werden vier Risikoklassen definiert, die beschreiben, wann KI nur mit minimalen Risiken verbunden ist, und welche Risiken inakzeptabel sind. Davon abhängig sind schließlich auch Regulierungsansätze wie etwa Vorgaben für die menschliche Aufsicht über die Systeme.

Viele Hinweise aus Verordnung lassen sich unmittelbar auf die Prozessebene beziehen und sollten bei Priorisierungsvorhaben auf Prozessbasis berücksichtigt werden. Die KGSt arbeitet aktuell an einem praxisorientierten Vorschlag für eindeutige Prüfkriterien, inwieweit sich Prozesse für eine Voll- oder Teilautomatisierung eignen. Derartige Prüfungsmechanismen sollten im Zuge des OZG 2.0 künftig angewendet werden.

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