Beschaffungsstrategie aus Sicht der Fachabteilungen Strategische IT-Beschaffung – Realität oder Wolkenschloss?

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Die IT-Beschaffung der Öffentlichen Verwaltung sollte strategisch ausgerichtet sein, aber ist das auch gelebte Praxis oder nur Vision? Unsere Gastautoren haben in den Fachabteilungen nachgefragt – hier sind ihre Ergebnisse und Empfehlungen.

Die Beschaffung im Public Sector ist ein wesentlicher Hebel für eine moderne und zukunftssichere IT in den Verwaltungen und sollte daher strategisch ausgerichtet sein. Mit der Novellierung des Vergaberechts im Jahr 2016 hat der Gesetzgeber die Berücksichtigung strategischer Aspekte im Zielsystem der öffentlichen Beschaffung explizit vorgesehen und gestärkt. Es fehlt aber an Strategien, wie die politischen Ziele konkret umzusetzen sind. Gute Initiativen, wie die übergreifende Beschaffungsstrategie des Bundes, verblassen.

In einer gemeinsamen Studie haben das Kompetenzzentrum für Innovative Beschaffung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz (KOINNO) und das Forschungszentrum für Recht und Management öffentlicher Beschaffung der Universität der Bundeswehr München (FoRMöB) 2018 den Stand der innovativen öffentlichen Beschaffung in Deutschland untersucht. Die Ergebnisse der Studie bestätigen unseren Eindruck aus der Praxis, dass qualitative, soziale, umweltbezogene und wirtschaftspolitische Aspekte zu wenig Aufmerksamkeit erfahren und nicht ausreichend prozessual verankert sind: Für die Fachbereiche sind Beschaffungsvorhaben häufig geprägt durch akute Zwänge einer raschen Bedarfsdeckung – während sich die Beschaffungsstellen oft primär mit den juristischen und prozessualen Aspekten der Vergabe befassen. Politische und hauseigene strategische Ziele scheinen daher eine untergeordnete Rolle zu spielen.

Gepaart mit dem steigenden Digitalisierungsdruck auf die Verwaltungen droht eine Lage zu entstehen, in der diese ihre kurzfristigen IT-Bedarfe ohne ausreichenden handlungsleitenden Rahmen decken. Einschlägiges Beispiel hierfür ist der stockende Fortschritt zur Erreichung politischer Ziele, wie dem Einsatz von Open-Source-Lösungen oder der Stärkung digitaler Souveränität.

Unsere Beratungspraxis zeigt, dass die Beschaffungsstellen und Fachabteilungen richtungsgebende Umsetzungsstrategien für ihre Arbeit benötigen. Existierende Strategien sind zum einen zu abstrakt und scheinen zum anderen den politischen Schwankungen der Aufmerksamkeitsökonomie unterworfen zu sein. Wie die Studie auch zeigt, haben nur etwa 60 Prozent der Vergabestellen überhaupt eine Beschaffungsstrategie.

Unabhängig davon, ob eine Beschaffungsstrategie vorliegt, ist in der Praxis aber vor allem die strategische Ausrichtung einzelner Vergaben relevant. Wir haben uns daher gefragt: Wird die Umsetzung strategischer Ziele in der Vergabepraxis stringent verfolgt und mit der erforderlichen Relevanz wahrgenommen?

Befragung der Fachseite

Bisherige Erhebungen dazu beziehen sich meist auf die Vergabestellen, auch die Studie von KOINNO und FoRMöB stellt das Meinungsbild aus der Perspektive der Vergabestellen dar. Die Wahrnehmung der Bedarfsträger dagegen ist unterrepräsentiert. Als fachliche Auftraggeber eines Beschaffungsvorgangs definieren sie aber das qualitative und quantitative Zielbild. Da sie in dieser Funktion stets im Fokus der Beschaffungsprozesse stehen sollten, stellten wir die Perspektive dieser bislang kaum gehörten Gruppe ins Zentrum einer eigenen Erhebung.

Wir haben 40 ausgewählte Bedarfsträgerinnen und -träger aller föderalen Ebenen zur strategischen Ausrichtung der IT-Beschaffung befragt. Determinierend für die Auswahl der Befragten waren die Budgetverantwortung sowie bestehende Erfahrung bei der Begleitung respektive Durchführung von Vergabeverfahren. Obgleich die Erhebung nicht repräsentativ ist, gibt sie doch Hinweise zur Wahrnehmung dieser Personengruppe. Daraus lassen sich dann weitere Fragestellungen ableiten.

Existenz und Kenntnis der IT-Beschaffungsstrategie: Die Ziele der IT-Beschaffungsstrategie des Bundes sind 76 Prozent der Befragten bekannt. Die Umsetzung in eine verschriftliche, hauseigene Beschaffungsstrategie hat allerdings nicht stattgefunden oder ist den Befragten zumindest nicht bekannt (72 Prozent).

Digitalisierung in der öffentlichen Verwaltung

Beschaffungsstrategie als Zukunftsinvestition

Prozessuale Verankerung: Die strategische Ausrichtung der IT-Beschaffung kann neben der Formalisierung in einer entsprechenden Strategie, zum Beispiel in Form konkreter Zielstellungen, auch in institutionalisierten Prozessen verankert sein. Daher wurden die Teilnehmenden hinsichtlich des Charakters der Beschaffungsprozesse befragt: Die Beschaffungsprozesse werden von der großen Mehrheit der Befragten als eindeutig und formell definiert wahrgenommen. Auch der Austausch zu strategischen Belangen im Rahmen des Beschaffungsvorgangs scheint gelebte Praxis (78 Prozent). Dass strategische Belange systematisiert bei allen Beschaffungsvorgängen berücksichtigt werden, bestätigten jedoch nur 44 Prozent der Befragten.

Strategische Wirkung und Verantwortung: Der Großteil der Befragten gibt an, dass IT-Beschaffungen strategische Auswirkungen auf die eigene Organisation haben (95 Prozent). Als strategisches Instrument wird die IT-Beschaffung weniger häufig wahrgenommen (71 Prozent). Die Verantwortung für die Umsetzung strategischer IT-Beschaffungsziele liege zudem bei der Vergabestelle, sagten 68 Prozent der Befragten und hänge in der Praxis stark von dem zugewiesenen Beschaffer/der Beschafferin ab (57 Prozent).

Ableitungen aus der Befragung und Handlungsempfehlungen

Um politische Ziele, die übergreifenden Beschaffungsziele sowie hauseigene Zielstellungen zu berücksichtigen und strukturiert in den Vergabeverfahren zu verankern, empfehlen wir drei Maßnahmen:

• 1. Die Formulierung einer hauseigenen Umsetzungsstrategie für die IT-Beschaffung, die sich an den übergreifenden Strategien (wie juristischen Vorgaben und politischen Zielen) ausrichten sollte und zugleich eigene, hausspezifische Schwerpunkte setzt. Diese ermöglicht eine homogene strategische Ausrichtung der IT-Beschaffung ungeachtet der föderalen Ebene, bei gleichzeitiger individueller Akzentuierung.

• 2. Eine zyklische Evaluation der hauseigenen Beschaffungsstrategie und der strategischen Ausrichtungen im Dialog mit allen beteiligten Stellen im Sinne einer kontinuierlichen Weiterentwicklung und Optimierung. Hierfür bietet die IT-Beschaffungsstrategie des Bundes für die zentralen IT-Beschaffungsstellen ein gutes Rahmenwerk, da diese ein Reifegradmodell anbietet.

• 3. Da Beschaffungsvorgänge im Allgemeinen bereits strukturiert und prozessgetreu ablaufen, empfehlen wir zudem zur Berücksichtigung von strategischen Zielen entsprechende Prozessschritte zur strukturierten Integration zu institutionalisieren. Beispielsweise können diese an neuralgischen Punkten eines Beschaffungsprozesses integriert werden. Die Phasen „Planung einer Beschaffung“ und „Design einer Beschaffung“, wie sie in der Unterlage für Ausschreibung und Bewertung von IT-Leistungen 2018 (UfAB 2018) beschrieben sind, scheinen sich hierfür ideal zu eignen. In beiden Phasen werden wichtige Entscheidungen zum konkreten Vorgehen jeder individuellen Beschaffung getroffen.

Fazit

Die IT-Beschaffung ist ein wesentlicher Hebel zur Erreichung und Bewahrung einer modernen und zukunftssicheren Verwaltung. Dieses Potenzial bleibt aber bislang häufig unausgeschöpft.

Im Zuge der indikativen Befragung haben wir festgestellt, dass das Fundament für die aktive Nutzung der IT-Beschaffung als Hebel zur Umsetzung strategischer Ziele gelegt ist. Es mangelt aber offenbar an handlungsleitenden Strategien der jeweiligen Häuser sowie an Prozessen für die strategische Ausrichtung der Vorhaben. Die Verantwortlichkeit für die strategische Ausrichtung der Beschaffungsvorgänge muss eindeutig und institutionell verankert sein. Zyklische Evaluationen der strategischen Ausrichtungen sollten im Dialog mit allen beteiligten Stellen durchgeführt und eine kontinuierliche Weiterentwicklung und Optimierung der Zielerfüllung angestrebt werden.

Auf der Grundlage dieser Erkenntnis werden wir im nächsten Schritt mit den Beschaffungsstellen in den Dialog treten, um die Entwicklung geeigneter Maßnahmen und Lösungsansätze voranzutreiben.

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