Fehlerkultur und mehr Mut in der Verwaltung Warum die Verwaltungsdigitalisierung scheitert und was wir tun können

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Es hakt gewaltig bei der Verwaltungsdigitalisierung, wie Gastautor Oliver Hölzer beschreibt. Nicht Personalmangel, sondern Ineffizienz sei das eigentliche Problem. Er zeigt Optionen auf, wie die Verwaltung endlich mutiger und effizienter werden kann.

Durch die neue „GroKo“ könnte so vieles ins Reine kommen. Im Wahlkampf wurden so viele Ideen und Ziele postuliert. Es scheint, als würden wahre Digitalisierungsdämme in der nächsten Legislaturperiode brechen können. Vor dem inneren Auge mag manch einer bereits den Digitalisierungsstau unaufhaltsam in Bewegung kommen sehen. Doch: Der Wahlkampf ist zu Ende. Es hat im Kontext der Verwaltungsdigitalisierung nie an Ideen, Zielen und Wünschen gemangelt. Wir haben ein substanzielles Umsetzungsproblem. Woran liegt das und – viel wichtiger – was können wir tun?

Strukturelle Herausforderungen

Es hängt und hakt in mehr Bereichen der Verwaltungsdigitalisierung, als es opportun wäre, alle zu benennen. Naheliegende Aspekte wie Personal- und Fachkräftemangel sowie Mangel an Haushaltsmitteln sind schnell gefunden, tangieren allerdings nicht den Problembereich. Das eigentliche Problem der Ineffizienz wird mit mehr Ressourcen nicht verbessert:

• Personal- und Fachkräftemangel, zugespitzt durch den demographischen Wandel führt zu teilweise massiven Personalengpässen. Auf den zweiten Blick lässt sich dies nur schwer mit dem Fakt harmonisieren, dass seit 2016 konstant Personal in der Bundesverwaltung aufgebaut wurde (von 2016 bis 2023 rund 6,7 Prozent). Mehr Personal würde pauschal helfen, lässt allerdings nicht auf signifikante Durchbrüche hoffen.

• Mangel an Haushaltsmitteln: Die erforderlichen Mittel für einige groß angelegte Digitalisierungsprogramme wurden von der Ampelregierung so stark gekürzt, dass deren Fortführung ernsthaft hinterfragt wurde und bei anderen noch hinterfragt werden sollte. Gerade wenn Projektbudgets – wie es eigentlich sein sollte – sauber kalkuliert wurden, ist weniger Puffer für Kürzungen vorhanden. Mehr Budget hilft immer pauschal, eine auskömmliche und nachhaltige Finanzierung wäre aber vorzuziehen. Der größte Schmerzpunkt der Verwaltungsdigitalisierung ist nicht die Menge der eingesetzten Ressourcen, sondern die Art und Weise der Nutzung.

• Die zum Teil absurd anmutende Kompetenzverteilung auf Bundes- und Landesebene im Wechselspiel in unserem föderalen Staat birgt Herausforderungen in sich selbst, wie sich auch bei der OZG-Umsetzung zeigte. Der Normenkontrollrat erstellte dazu das bekannte Wimmelbild, mit der ketzerischen Frage: „Funktioniert das?“ Kurze Antwort: Nein, es funktioniert nicht! Mit einer Kompetenzbündelung auf der einen Seite geht auf der anderen Seite immer eine Einbuße von Kompetenz und somit Macht einher. Es ist daher oftmals leichter, eine Kompetenzbündelung nicht gegen Widerstände durchzusetzen.

• Überbordende Bürokratie, der wohl relevanteste Punkt: Die Verwaltung ist ausgerichtet auf absolute Transparenz und Kontrolle. Allein mit der Veraktung werden in Großprojekten Personenjahre an Aufwand generiert. Für Programme werden häufig Doppel- oder Dreifachstrukturen, Sonderstrukturen, Gremien, Kontrollinstanzen und Ähnliches eingerichtet. Der Gesamtaufwand für administrative und verwaltungsbezogene Tätigkeiten beläuft sich in Projekten regelmäßig auf über 30 Prozent – zulasten der Zeit für die inhaltliche Steuerung dieser Projekte. Die Angst vor dem Scheitern leistet dem Drang nach Überformalismus und Überkorrektheit beträchtlichen Vorschub. Möglichst viele Entscheidungen werden an übergeordnete Führungsebenen eskaliert. Der Dokumentations- und Abstimmungsaufwand steigt hierdurch zusätzlich an.

Was kann und muss sich ändern?

Es gibt für die vier skizzierten Herausforderungen mehrere Handlungsmöglichkeiten, fünf wesentliche Optionen sollen hier im Folgenden näher erläutert werden:

• 1. Projekte im Zweifel abbrechen,

• 2. Angstkultur in der Verwaltung aufbrechen,

• 3. Eindämmung der Bürokratie,

• 4. Stärkung der Auftraggeberfähigkeit und

• 5. Paradigmenwechsel zur serviceorientierten Architektur.

Projekte im Zweifel abbrechen

In der Verwaltung wird der Abbruch von Projekten mit dem persönlichen Scheitern der Beteiligten verbunden. Es ist richtig, Projekte mit konkreten Zielen und Budgets zu initialisieren. Allerdings werden zusammengestrichene Projektbudgets oder das Hinzufügen weiterer Ziele oftmals hingenommen, ohne zu hinterfragen, ob unter diesen modifizierten Rahmenbedingungen das Gesamtprojekt noch sinnvoll ist. Wenn nachträglich hinzugefügte Sekundärziele als zwingend definiert werden, kann oftmals nur an benötigten Funktionen oder der Leistung an sich gespart werden. Doch anstatt Projekte abzubrechen, werden in der öffentlichen Verwaltung nachträglich Justierungen an gesetzten Zielen durchgeführt. Wenn auch dem letzten Beteiligten klar wird, dass die eigentlichen Projektziele nicht mehr zu halten sind, dann werden diese so lange umdefiniert und angepasst, bis das Projekt formal doch noch erfolgreich abgeschlossen werden kann. Das muss sich ändern: Wenn absehbar ist, dass die Projektziele im Rahmen des Budgets nicht mehr erfüllbar sind, ist es wichtig, Projekte konsequent zu beenden. Dies spart Zeit, Geld und setzt Ressourcen frei, die an anderer Stelle dringender gebraucht werden.

Angstkultur aufbrechen

Wenn es gelingen soll, Projekte konsequent zu hinterfragen und im Zweifel abzubrechen, muss eine gute Fehlerkultur Einzug halten. Dies ist unerlässlich, um Projekte effektiv, das heißt gerade auch inhaltlich, zu steuern. Voraussetzung für einen Kulturwandel ist es, Rahmenbedingungen so zu gestalten, dass Menschen in der Verwaltung mutiger werden dürfen. Das Gefühl des persönlichen Scheiterns bei Projektabbrüchen darf sich bei Beteiligten nicht festsetzen. Erfolgreiche Projektarbeit sollte sich positiv auf Karrieren auswirken. In der Realität hemmen Digitalisierungsprojekte Beförderungen, sie gelten als Karrierekiller. Die Verwaltungsdigitalisierung ist in der „Schmuddelecke“. Die Verwaltung soll grundsätzlich verwalten. Projekte müssen allerdings gesteuert und geleitet werden. Dafür braucht es Dynamik, Mut, Innovationskraft und eine gute Fehlerkultur. Das Aufbrechen der Angstkultur in der Verwaltung muss gelingen. Nur hierdurch kann die Verwaltung mutiger, souveräner und aktiver werden.

Bürokratie eindämmen

Die Eindämmung von bürokratischen Strukturen muss konsequent verfolgt werden. Das OZG ist nicht nur an der Fülle der beteiligten Stakeholder gescheitert, sondern auch aufgrund der unterschiedlichen Landesgesetze. So sind beispielsweise Behördenleistungen im Bundesland A gesetzlich anders geregelt als in Bundesland B. Eine konsolidierte länderübergreifende Anwendungslandschaft wird hierdurch maßgeblich erschwert. Eine umfassende Analyse und Harmonisierung rechtlicher Aspekte ist Voraussetzung, bevor gemeinsame Prozesse und Anforderungen existieren können. Im Anschluss können diese in einer gemeinsamen Softwarelösung für alle Länder wirtschaftlich umgesetzt werden. Das EfA-Prinzip scheiterte genau hieran.

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