Sicherheitsgesetze werden evaluiert Freiheit, Demokratie – und Überwachung?

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Bundesinnen- und Bundesjustizministerium haben das Max-Planck-Institut mit der Überprüfung der Sicherheitsgesetze beauftragt. Mit dieser „Überwachungsgesamtrechnung“ soll ein Vorhaben des Koalitionsvertrags umgesetzt werden.

Zur Halbzeit ihrer Legislaturperiode hat die Ampelregierung fast zwei Drittel der Vorhaben aus dem Koalitionsvertrag bereits umgesetzt (38 Prozent) oder begonnen (26 Prozent), wie eine Analyse der Bertelsmann Stiftung zeigt. Zu den begonnenen Projekten gehört die Evaluierung der Sicherheitsgesetze. Im Vertrag heißt es dazu: „Die Sicherheitsgesetze wollen wir auf ihre tatsächlichen und rechtlichen Auswirkungen sowie auf ihre Effektivität hin evaluieren. Deshalb erstellen wir eine Überwachungsgesamtrechnung und bis spätestens Ende 2023 eine unabhängige wissenschaftliche Evaluation der Sicherheitsgesetze und ihrer Auswirkungen auf Freiheit und Demokratie im Lichte technischer Entwicklungen.“ Damit auch jede zukünftige Gesetzgebung diesen Grundsätzen entspricht, soll zudem ein unabhängiges Expertengremium, die Freiheitskommission, geschaffen werden.

Benjamin Strasser, Parlamentarischer Staatssekretär beim Bundesminister der Justiz, erläutert, warum die Analyse der vorhandenen Datenerhebungen und ihres Zusammenwirkens für den Gesetzgeber wichtig ist: Dieser müsse bei der Erwägung neuer Befugnisse auch die Gesamtheit der vorhandenen Datensammlungen im Blick behalten – und nötigenfalls Zurückhaltung walten lassen. „In einem freiheitlichen Rechtsstaat ist nicht nur die Verhältnismäßigkeit der einzelnen Überwachungsbefugnis entscheidend. Auch in der Gesamtheit darf es kein Übermaß an Überwachung geben“, so Strasser.

Der Auftrag zur wissenschaftlichen Evaluation der Überwachungsbefugnisse wurde im Mai 2023 ausgeschrieben und im Januar 2024 an das Max-Planck-Institut zur Erforschung von Kriminalität, Sicherheit und Recht vergeben.

Exkurs: Überwachungsbarometer für Deutschland

Bis Jahresende ist die Evaluierung abzuschließen; ein erster Zwischenbericht soll bereits nach einem halben Jahr vorliegen. Das klingt sportlich und die Vorgabe wäre wohl kaum einzuhalten, ohne auf Vorarbeiten zurückzugreifen. Am Max-Planck-Institut kann man das: Die Forscher haben 2022 bereits ein Modell eines Überwachungsbarometers für Deutschland erstellt. Ein Blick auf das Vorgehen und die Ergebnisse dieser Untersuchung hilft auch zu verstehen, worum es bei der jetzt geplanten Evaluierung geht.

Die Entwicklung des Überwachungsbarometers erfolgte in sechs Arbeitsschritten von der Identifizierung der Datensammlungen bis zur Erstellung der Überwachungsindizes. Dabei konnten – als Mehrwert – in jedem der Arbeitsschritte noch zusätzliche Ergebnisse mit jeweils eigenen wissenschaftlichen und rechtspolitischen Aussagewerten gewonnen werden, wie die Wissenschaftler betonen.

Zu Beginn verschafften sie sich einen Überblick über die bestehenden Datensammlungen und Überwachungsszenarien – wie etwa die Telefonüberwachung, die Abfrage von Account-Daten bei Telemediendiensten, die anlasslose Vorratsdatenspeicherung von Bankkunden-Daten zur Geldwäschekontrolle oder die Kontrolle von Flugpassagierdaten zur Terrorismusbekämpfung – und ordneten diese in 14 Kategorien ein. Im nächsten Schritt wurde untersucht, welche Behörden auf welcher Rechtsgrundlage und unter welchen Bedingungen Zugriff auf diese Daten haben. Daraus entstand eine Karte der Überwachungslandschaft mit den einzelnen Zugriffspfaden der Behörden. Auf dieser Basis konnten dann die Häufigkeiten der einzelnen Zugriffe ermittelt werden; dafür wurden anonymisierte Daten verwendet.

Ein Maßstab für die Überwachungslast

Um aber überhaupt eine Vergleichbarkeit herzustellen, haben die Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler eine Formel entwickelt, die als quantitative Komponente die Anzahl der Zugriffe und als qualitative Komponente die Intensität des Eingriffs berücksichtigt. Dabei orientierten sie sich unter anderem am Index der Pressefreiheit, den die Organisation „Reporter ohne Grenzen“ herausgibt. „Auf diese Weise können wir die Überwachungslast nach einem einheitlichen Maßstab messen“, so die Projektbeteiligten. Zur Bewertung der Überwachungsintensität werden 16 Kriterien herangezogen, die jeweils nach ihrem Grad bemessen und gewichtet wurden. Dazu gehören zum Beispiel Anlass, Dauer oder Heimlichkeit einer Maßnahme oder der Richtervorbehalt. Im Ergebnis können so Überwachungsindizes für einzelne Zugriffspfade und ganze Überwachungsszenarien berechnet und aggregiert werden.

Zurück zur Überwachungsgesamtrechnung: Deren Ergebnisse würden bei der künftigen Sicherheitsetzgebung berücksichtigt, verspricht Rita Schwarzelühr-Sutter, Parlamentarische Staatssekretärin im BMI. Auch die – noch zu gründende – Freiheitskommission soll die Überwachungsgesamtrechnung künftig nutzen können.

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