Zukunftskongress 2024 Ein Plädoyer für eine serviceorientierte Verwaltung

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Der Zukunftskongress feiert in diesem Jahr ein Jubiläum und präsentiert eine neue Veranstaltungsreihe unter dem Titel „Gute Politik erfordert eine gute Verwaltung“. Doch welche Merkmale kennzeichnen eine gute Verwaltung und wie kann sie sich als attraktiver Arbeitgeber positionieren? Diese und weitere Fragen diskutieren Oliver Lorenz, CEO von Wegweiser, und Henning Lühr, Professor für Verwaltungswissenschaften und ehemaliger Staatsrat, im Interview.

„Gute Politik braucht eine gute Verwaltung“ heißt eine neue Veranstaltungsreihe auf dem Zukunftskongress. Inwiefern beeinflusst eine gute Verwaltung die Umsetzung politischer Ziele?

Lorenz: Als Veranstalter fragt man sich natürlich immer, besonders nach zehn Jahren, wie man neue inhaltliche Impulse setzen kann. Mich stört in dieser Legislaturperiode, dass trotz internationaler Probleme und geopolitischer Veränderungen durch Kriege die Modernisierung von Staat und Verwaltung, vor allem die Digitalisierung, offensichtlich nicht so angemessen beachtet wird, wie es der Koalitionsvertrag der Ampel erhoffen ließ. Unser Claim soll das Bewusstsein dafür schärfen, dass die großen Aufgaben im Bereich der inneren und äußeren Sicherheit, beim Klimaschutz bis hin zum Sozialstaat eine effiziente und gute Verwaltung erfordern. Zum Beispiel dauerte die Auszahlung der Energiepauschale an Studierende zu lange. Es ist daher ein Aufruf an die Politik, der Modernisierung des Landes trotz veränderter Weltlage die gebührende Aufmerksamkeit zu schenken.

Lühr: Als Verbindung zwischen Politik und Verwaltung war es mir stets wichtig, dass die Verwaltung aktiv in die Umsetzung eingebunden wird. Statt vagen Ideen brauchen wir klare Vorgaben und eine Umsetzungsstrategie, welche Probleme gelöst werden müssen. Nur so kann sich die Verwaltung darauf einstellen. Dieses Spannungsverhältnis muss institutionalisiert werden. Es bringt also nichts, über die Bürokratie zu schimpfen. Wir müssen sie herausfordern, damit sie sich weiterentwickelt. Es ärgert mich immer, wenn vom Fernsehkommentator bei Länderspielen gesagt wird, die Nationalelf schalte jetzt in den „Verwaltungsmodus“ um. Das suggeriert, dass sie sich zurücklehnt und nur noch den Ball hin und her spielt, ohne etwas zu erreichen (zu wollen). Das mag gelegentlich bei launischen Fußballprofis passieren! Doch die Verwaltung leistet und kann leisten.

Eine gute Verwaltung muss aber auch funktionsfähig sein. Dafür fehlen allerdings bereits vielerorts die benötigten Mitarbeitenden. Hierarchische Strukturen und das Senioritätsprinzip machen die Verwaltung als Arbeitgeber oftmals unattraktiv. Welche aktuellen Herausforderungen gibt es bei der Integration junger Menschen, und welche konkreten Maßnahmen können dabei helfen, sich als attraktiver Arbeitgeber zu positionieren?

Lühr: Ich sehe zwei Aspekte: Erstens, wo suchen wir eigentlich nach Nachwuchskräften? Im öffentlichen Sektor war es lange Zeit üblich, nur in den Kreisen nach neuen Mitarbeitern zu suchen, wo Verwaltungstalente („Hans sucht immer Hänschen!“) vermutet wurden. Wir müssen viel breiter suchen und auch Menschen aus anderen Bevölkerungsschichten ansprechen, insbesondere Menschen mit Migrationshintergrund. Bremen hat hier eine Vorreiterrolle eingenommen – und tut dies immer noch. Dort haben inzwischen 30 Prozent der Auszubildenden einen Migrationshintergrund. Diesen Erfolg sollten wir stärker betonen und auch entsprechend handeln, zum Beispiel indem wir „Botschafter“ in diese Bevölkerungsgruppen entsenden. Der zweite Aspekt betrifft attraktive Arbeitsplätze und qualitativ hochwertige Weiterbildungsangebote im künftigen Beruf, die also ein flexibles System ermöglichen, sodass Mitarbeiter ihre Fähigkeiten kontinuierlich ausbauen können, auch nach dem Einstieg in die neue Tätigkeit.

Lorenz: Ich sehe das etwas anders. Die Verwaltung hat ähnliche Probleme wie auch die Wirtschaft – qualifizierte Fachkräfte sind rar. Gleichwohl ist der öffentliche Dienst in den vergangenen Jahren attraktiver geworden, besonders für die junge Generation, die viel mehr Wert auf Gemeinwohlorientierung legt. Auch bietet die Verwaltung mittlerweile eine angemessene Bezahlung sowie häufig eine gute Work-Life-Balance. Trotzdem gibt es Kritik bei jungen Mitarbeitenden an der starren Struktur und Kultur der Verwaltung, die Entscheidungsprozesse oft verlangsamt. Wir sollten daher nicht klagen, sondern daran arbeiten, noch attraktiver zu werden und mit der Zeit zu gehen, indem moderne Arbeitsweisen und datenbasierte Entscheidungsfindung gefördert werden.

Welche weiteren Maßnahmen braucht es, um eine gute Verwaltung zu fördern und aufrechtzuerhalten?

Lorenz: Das hängt mit Ihrer Frage von eben zusammen. Ich glaube, dass neue Organisationsmodelle entwickelt werden müssen, um effizienteres Arbeiten zu ermöglichen.

Lühr: Drei wichtige Punkte stehen im Fokus: Erstens die Work-Life-Balance, die zunehmend an Bedeutung gewinnt. Oft wird darüber gescherzt, dass jüngere Generationen eine „Life-Work-Balance“ bevorzugen würden. Ich glaube, das ist falsch. Stattdessen müssen wir flexible Arbeitszeitmodelle wie die Vier-Tage-Woche oder andere Anpassungen anbieten. Das bringt uns zum zweiten Punkt: Arbeit 4.0. Es reicht nicht aus, nur über neue Arbeitsmodelle zu sprechen. Wir müssen diese aktiv in die Praxis umsetzen. Dabei ist es wichtig, die Talente und Fähigkeiten der Mitarbeiter zu fördern und zu nutzen, um eine effektive Arbeitsweise zu gewährleisten. Das führt uns zum dritten Punkt: Qualifizierung. Neben fachlichem Wissen ist es von großer Bedeutung, auch soziale Kompetenzen zu entwickeln. Dazu gehört bspw. die Fähigkeit, Menschen einzubeziehen und demokratische Prozesse zu fördern. Diese Fähigkeiten sollten gezielt gefördert werden, insbesondere für diejenigen, die keine entsprechenden Erfahrungen aus ihrem eigenen sozialen Umfeld mitbringen.

Welche Probleme lassen sich denn konkret mit einer guten Verwaltung angehen?

Lorenz: Alle, die nur von staatlicher Seite erledigt werden können. Ein Beispiel ist hier das Thema Sicherheit. Selbst in der Bundeswehr gibt es viele Verwaltungsaufgaben, etwa um die richtige Ausrüstung sicherzustellen. Viele Funktionen des Staates nehmen wir als selbstverständlich und gegeben wahr, dabei sind sie oft grundlegend für das tägliche Leben. Von der Funktionalität der Ampeln im Straßenverkehr bis zur Gewährleistung von Hilfe für Bedürftige und ihrer Förderung, nach Möglichkeit selbst wieder auf die Beine zu kommen. Ein leistungsfähiger und kundenorientierter Staat mit seinen zentralen Aufgabe ist mittlerweile von entscheidender Bedeutung auch für den Wirtschaftsstandort Deutschland, der international mittlerweile durch Kosten und Qualität unter Druck gesetzt wird. Hier muss die Verwaltung lernen, dass sie durch gute Services einen eigenen Beitrag leisten muss.

Lühr: Ich knüpfe gleich daran an: Die Verwaltung muss bedarfsgerecht reagieren können, und dabei können wir aus der Vergangenheit lernen. Es geht nicht nur um bürokratische Abläufe. Besonders die Kommunalverwaltung hat gezeigt, wie man auf Menschen zugehen und den Alltag organisieren kann. Das müssen wir wieder kultivieren. Eine direkte Kommunikation vor Ort ist entscheidend, besonders bei Maßnahmen, die in die persönliche Sphäre eingreifen. Wenn man die Probleme adressatengerecht und offen erklärt, werden viele Menschen Verständnis zeigen. Unverständliche Bescheide können die Stimmung negativ beeinflussen und Aggressionen erzeugen, daher ist es wichtig, den Dialog zu suchen und in der Entscheidungsvorbereitung auch die Standpunkte der Betroffenen anzuhören. Dies schafft eine kommunikative persönliche Atmosphäre und erleichtert die Lösungsfindung.

Lorenz: Das war ein deutliches Plädoyer für eine schon beschriebene serviceorientierte Verwaltung, die mehr auf die Bürger und die Wirtschaft eingeht. Kundenorientierung ist wichtig, aber Sie haben recht, eine zu formelle Sprache kann Menschen abschrecken. Das ist typisch für die deutsche Verwaltungskultur, die oft noch – zumindest in meiner Wahrnehmung – vom Obrigkeitsstaat geprägt ist und so nicht in die sich wandelnde Welt passt.

Die Digitalisierung von Verwaltungsleistungen ist Teil der Lösung, da so etwa Bürokratie abgebaut und Prozesse beschleunigt werden können. Welcher Bedeutung kommen in diesem Zusammenhang Onlineleistungen zu, und wie lässt sich deren Implementierung beschleunigen?

Lorenz: Seit fast 25 Jahren beschäftige ich mich mit diesem Thema, und mein Appell in diesem Zusammenhang wäre, dass die Verwaltung sich in Bezug auf Serviceorientierung und Digitalisierung ihrer Prozesse nicht als etwas Besonderes betrachten sollte, die alles neu erfinden und anders machen muss. Dies führte in den letzten Jahren zu einer gewissen Überbetonung, während gleichzeitig wichtige Maßnahmen, wie die Einführung der eID, nicht mit der notwendigen Geschwindigkeit und Priorität umgesetzt wurden. Stattdessen sollten wir uns an bewährten Praktiken aus der Wirtschaft orientieren. Mittlerweile haben viele zumindest erkannt, dass Projekte oft zu komplex sind und vielleicht kleiner und schlanker gestaltet werden sollten, auch wenn sie dann mit kleineren Ergebnissen zufrieden sein müssen. Ein großes Defizit besteht auch in der fehlenden Standardisierung und Harmonisierung der Ansätze. Zentrale Vorgaben wären hier hilfreich gewesen, jedoch erfolgt deren Umsetzung, etwa durch die FITKO, meiner Meinung nach zehn bis 15 Jahre zu spät.

Lühr: Es bedarf auch eines guten Kommunikationsprozesses, um die Menschen davon zu überzeugen, digitale Angebote anzunehmen. Die Bevölkerung ist vielfältig, daher sollten bestimmte Abläufe für bestimmte Bevölkerungsgruppen vereinfacht werden, wie zum Beispiel die Steuererklärung für Rentner ohne weitere Einkommen. Dies könnte durch die Nutzung vorhandener Daten und unterstützende Beratung, möglicherweise telefonisch, erfolgen. Durch solche Maßnahmen könnte die Digitalisierung weniger kompliziert und damit einschüchternd wirken. Es ist wichtig, die Gesellschaft in diesen Prozess einzubeziehen, ähnlich wie bei der Einführung der elektronischen Steuererklärung. Wir haben dazu beispielsweise in den Berufsschulklassen der Verwaltungsauszubildenden praktische Übungen durchgeführt, um den Umgang mit digitalen Steuererklärungen zu erleichtern. Ein gutes Design ist ebenfalls wichtig, um die Nutzung zu erleichtern. Dabei sollten Lebenssituationen berücksichtigt und mit anschaulichen Beispielen verbunden werden, um komplexe bürokratische Sprache zu vermeiden. In Bremen gibt es beispielsweise Experten, die bei der Entwicklung solcher Anwendungen helfen und darauf achten, dass die Nutzer die Inhalte nicht nur verstehen, sondern auch assoziativ denken können. Es geht darum zu verstehen, was die Verwaltung braucht und wie man dies mit den Bedürfnissen der Menschen verknüpfen kann.

Wir haben jetzt davon geredet, dass eine gute Politik eine gute Verwaltung braucht. Aber braucht nicht umgekehrt auch eine gute Verwaltung eine gute Politik, die mit Mut Modernisierungsimpulse setzt? Welche Rolle spielen rechtliche Rahmenbedingungen und institutionelle Strukturen bei der Schaffung einer effektiven Verwaltung?

Lorenz: Ja, das stimmt, auch eine effektive Verwaltung benötigt eine gute Politik. Was eine gute Politik ausmacht, ist jedoch subjektiv. Betrachtet man Umfragen und die Zufriedenheit der Bürger, besteht hier momentan sicherlich noch Verbesserungspotenzial – insbesondere bei den Parteien, die das Land über viele Jahre erfolgreich gestaltet haben. Das bereitet mir durchaus Sorgen. Davon abgesehen, braucht es eine bessere Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern sowie eine verstärkte Einbeziehung der Kommunen. Ich frage mich auch, ob die bestehenden Gremien, aufgrund ihrer Vielzahl, nicht einer anderen Struktur bedürfen. Persönlich befürworte ich die Idee von Digitalisierungsagenturen, um die Digitalisierung effizienter umzusetzen und sie aus der ministerialen Bürokratie herauszulösen. Umsetzungsfähigkeit ist entscheidend und war in den letzten zwanzig Jahren ein Hauptproblem. Wir müssen hier kreativ und selbstkritisch vorgehen.

Lühr: Ich denke, es wäre sinnvoll, dass Politikerinnen und Politikern einmal in der Verwaltung hospitieren, um aus erster Hand Einblicke zu gewinnen. Indem sie beispielsweise Zeit im Bürgeramt verbringen und direkt mit den Bürgerinnen und Bürgern reden, können sie ein besseres Verständnis für die Arbeitsabläufe entwickeln. Es ist wichtig, dass es ein gegenseitiges Verständnis zwischen Verwaltung und Politik gibt, da beide Seiten oft über die jeweils andere „schimpfen“ und ihre Vorurteile kultivieren. Durch direkte Erfahrungen in der Verwaltung können Politikerinnen und Politiker besser nachvollziehen, welche Arbeitsbedingungen vorherrschen und wie Entscheidungen getroffen werden. Dies verbessert die Kommunikation zwischen den beiden Seiten und trägt dazu bei, viele Konflikte auf kommunaler Ebene zu lösen. Es geht aber auch darum, Strukturen zu verbessern und die Verwaltung zu unterstützen, indem man ihr Selbstbewusstsein stärkt und sie ermächtigt, Veränderungen anzugehen. Dieser Prozess sollte auf die Umsetzungsfähigkeit ausgerichtet sein und für neue Ideen offen sein. Es ist wichtig, näher an die Bevölkerung heranzukommen und nicht nur auf der politischen Metaebene zu diskutieren, sondern insbesondere den Alltag der Menschen im Fokus zu haben.

Um eine moderne, digitale Verwaltung zu gestalten, braucht es auch die notwendigen finanziellen Mittel. Der Antwort der Bundesregierung auf eine Anfrage von Anke Domscheit-Berg ist jedoch zu entnehmen, dass in diesem Jahr in den Ministerien lediglich 18,8 Millionen Euro zur Verfügung stehen. Zudem werden die Länder in die Pflicht genommen. Planungssicherheit gibt es nicht. Wie müssen die Finanzierungsstrukturen gestaltet werden, um den Wandel in der Verwaltung künftig zielführend voranzubringen?

Lorenz: Ich denke, dass in der Vergangenheit möglicherweise aufgrund großzügiger Haushaltsmittel dieser Teil der Modernisierung vernachlässigt wurde – auch im Hinblick auf Digitalisierungs- oder Modernisierungsdividende. Bei der Modernisierung müssen Organisationen in der Lage sein, nachzuweisen, welche finanziellen Mittel sie benötigt und welche Ergebnisse damit erzielt werden. Betriebswirtschaftliches Denken und Arbeiten wird daher meiner Ansicht nach auch in der Verwaltung immer wichtiger. Nur so lassen sich Investitionen rechtfertigen und finden in den Haushaltsausschüssen Beachtung. Auch möchte ich hier nochmal auf die Zusammenarbeit mit der Wirtschaft zu sprechen kommen: ÖPP-Modelle oder neue Finanzierungsansätze werden künftig eine wichtige Rolle spielen, ebenso wie möglicherweise gemeinsame Geschäftsmodelle. Ich denke, Zeiten der Knappheit bieten die Möglichkeit, vieles neu zu denken und neue Ansätze zu entwickeln.

Lühr: Ich möchte das noch einmal deutlich machen: Wenn wir investieren, muss auch ein entsprechender Nutzen erzielt werden. Wir benötigen eine Art digitale Rendite, eine bürgerorientierte Produktivitätssteigerung der Verwaltung. Dabei müssen wir jedoch genau differenzieren: Wenn beispielsweise die Anzahl der Wohngeldanträge stark zunimmt, können wir nicht einfach sagen, dass die Digitalisierung diese Aufgabe erleichtern soll. Vielmehr müssen wir genau berechnen, was die zusätzlichen Fälle kosten und welche Kosten und Einsparungen durch die Digitalisierung entstehen. Es bedarf klarer Rahmenbedingungen für den gesamten Prozess, einschließlich der Infrastruktur im Rechenzentrum und der Programmierung. Des Weiteren sollten Mittel, die für Verwaltungsmodernisierung vorgesehen sind, zweckgebunden eingesetzt werden. Wir sollten ein System einführen, das vergleichbar einem Programmhaushalt funktioniert, bei dem klar festgelegt wird, wofür das Geld verwendet werden soll und dass es bei Nichtrealisierung eines Projekts zurückfließt und zu einem anderen Zeitpunkt verwendet werden kann. Dadurch lässt sich auch die Wirkungsorientierung des Haushalts verbessern.

24. bis 26. Juni

Zukunftskongress 2024

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