Mehr Tempo durch ganzheitliche Reorganisation bei der Softwareentwicklung Digitaler Wandel in Behörden

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Bislang haben weder Ambitionen noch viel Geld und rechtliche Fristen dafür gesorgt, dass das Onlinezugangsgesetz (OZG) flächendeckend umgesetzt wurde. Während viele Behörden noch hinterherhinken, ragt die Bundesagentur für Arbeit (BA) als Leuchtturm hervor: Sie hat es geschafft, die Softwareentwicklung innerhalb kurzer Zeit neu zu organisieren. Die Arbeitsweise von Tech-Firmen diente dabei als Blaupause.

Auf der Suche nach Antworten, ­warum die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung so lange dauert, wird deutlich: Nicht die Technik ist das Problem, sondern die Art und Weise, wie die Softwareentwicklung organisiert ist. Der bislang praktizierte Prozess des Business-IT-Alignments ist davon geprägt, dass die Fachbereiche in den Behörden und die IT in getrennten Silos organisiert sind, die zwar füreinander arbeiten, aber nicht miteinander.

Das mag reichen, wenn es darum geht, Formulare online anzubieten. Doch Unternehmen und Bürger erwarten heute, dass sie Behördengänge medienbruchfrei, einfach und schnell erledigen können. Diese Anforderungen bringen das Modell des Füreinander-Arbeitens an seine Grenzen. Denn der zu Grunde liegende Prozess erzeugt zu viele Schnittstellen und Reibungsverluste, die schlimmstenfalls sogar zu Lasten der Produktqualität gehen.

Vorbild: Tech-Firmen

In Zukunft wird aber die Wertschöpfung der Verwaltung größtenteils in der Entwicklung und der kontinuierlichen Weiterentwicklung von Softwareprodukten liegen. Deshalb sollten die Behörden einen Weg finden, diesen Prozess effizienter zu gestalten. Hier hilft ein Blick über den Tellerrand. Tech-Firmen wie Google, Amazon und Spotify demonstrieren mit ­ihren Produkten seit Jahren, dass Softwareentwicklung effizient sein und agil an die Bedürfnisse der Kunden angepasst werden kann.

Dabei richten die Firmen den Entwicklungsprozess an den folgenden Prinzipien aus:

• Orientierung an den Nutzenden: Tech-Firmen legen großen Wert darauf, die Bedürfnisse und Erfahrungen ihrer Kunden besser zu verstehen.

• Produktzentrierung: Alle Produkte und Services werden an diese Bedürfnisse angepasst.

• Kurze Iterationen: Unter Einbeziehung des Kunden-Feedbacks werden die Produkte und Services schrittweise entwickelt und kontinuierlich verbessert.

• Langfristige Strategie: Sie sorgt dafür, dass alle Entwicklungen immer zum Gesamtportfolio ­passen.

• Agile Umsetzung: Die Firmen bilden crossfunktionale Teams aus Mitarbeitenden unterschiedlicher Bereiche, die miteinander arbeiten.

• Autarke Bereiche: Die einzelnen Produktteams arbeiten eigenverantwortlich und autonom, um die Effizienz und Innovations­fähigkeit zu steigern.

• Kontinuierliche Verbesserungen der Prozesse durch regelmäßige Reflexion und Anpassung der ­Arbeitsweisen.

Die Prinzipien dienen als Leitfaden für alle Organisationen, die sich am Entwicklungsprozess digitaler Produkte orientieren wollen. Wichtig zu wissen ist, dass sie nicht nur Einfluss auf die Organisationsstruktur haben werden, ­sondern auch auf die definierten Ziele der einzelnen Einheiten, ihre Kommunikationspfade, Prozesse und Entscheidungsmechanismen. Kurz gesagt: Eine Veränderung in der Funktion erfordert auch eine Anpassung in der Form.

Form folgt Funktion

Der Mut, die eigene Softwareentwicklung zu reorganisieren, verändert die Zusammenarbeit zwischen den Fachbereichen und der IT in den Behörden grundlegend: Sie brechen aus den klassischen Silos einer funktionsorientierten Organisation aus und sind stattdessen im Sinne des Designleitsatzes „Form folgt Funktion“ dezentral nach Kundengruppen und Produkten entlang des Softwareentwicklungsprozesses aufgestellt. Apps, Online-Auftritte und Dienstleistungen für Unternehmen und Bürger rücken in den Mittelpunkt.

Eigenverantwortliche Teams sind weitgehend unabhängig und tragen die Verantwortung für die Softwareentwicklung und die Verbesserung des jeweiligen Produkts. Um die Innovationsfähigkeit zu fördern, sind die Produktteams dabei crossfunktional mit Fachexperten, Designern, Entwicklern und Testern besetzt. Sie arbeiten miteinander an einem Produkt und beziehen die Nutzer in diesen Prozess kontinuierlich ein. Eine übergeordnete Stelle ist schließlich dafür zuständig, die Entwicklung der einzelnen Produkte im Hinblick auf das Gesamtportfolio der jeweiligen Behörde zu orchestrieren.

Beispiel: BA

Diesen mutigen Schritt ging man in der IT der Bundesagentur für Arbeit. Rund ein Jahr hat es dort gedauert, autarke Produktbereiche mit Ende-zu-Ende-Verantwortung zu etablieren. Ein Knackpunkt dabei war die Umverteilung von sogenannten Querschnittfunktionen auf die einzelnen Produktteams, ohne dass es zu Effizienzverlusten kommt. So wurden zum Beispiel die in einer Einheit gebündelten Online-Produkte mit den dazugehörenden Backend-Systemen jeweils zu neuen Produkteinheiten zusammengelegt. Auch die Einheit, die sich bislang nach der Entwicklung einer Anwendung um deren Performance und Weiterentwicklung kümmerte, wurde aufgeteilt.

Entwicklung und Betrieb liegen jetzt komplett in den Händen der Produktteams, wodurch die BA schneller auf Anforderungen reagieren kann, ohne dass die IT an Stabilität und Sicherheit einbüßt.

Natürlich sind auch weiterhin zentrale, übergreifende Teams notwendig, zum Beispiel für IT-Sicherheit. Denn ihre Aufteilung würde nicht ohne organisatorische, technische und wirtschaftliche Nachteile erfolgen. In einer produkt­orientierten Organisation ist es aber wichtig, dass diese Teams so schlank wie möglich sind. Mit regelmäßigen „Gewichtskontrollen“ können Behörden dafür sorgen, dass die Teams die passende Größe haben. Oder überlegen, ob es sinnvoller wäre, bestimmte Funktionen und Rollen den dezentralen Produktteams zuzuweisen. Bei der BA passiert genau das. Sie ist dabei, die IT-Organisation der Zentrale möglichst gut mit den Entwicklungsteams zu verknüpfen.

Produktorientierte ­Transformation

Das OZG und die Registermodernisierung beinhalten die länder- und ebenenübergreifende Entwicklung digitaler Produkte für Bund, Länder und Kommunen. Das Vorgehen muss in den Behörden auf Bundes- und Länderebene sowie in den Kommunen künftig anders orchestriert werden, um effizientere, schnellere und umfassende digitale Lösungen zu ermöglichen.

Hierfür ist eine produktorientierte Transformation der internen Organisationsstrukturen erforderlich. Interdisziplinäre Teams sollten digitale Produkte gemäß gemeinsamen Standards entwickeln. Diese sollten einer Gesamtstrategie folgen und unter einer einheitlichen Dachmarke stehen. Dabei sollten nicht primär die Interessen der (öffentlichen) IT-Dienstleister im Fokus stehen, ­sondern die der Bürgerinnen und Bürger.

Die Transformation zur digitalen Verwaltung muss sich auch in der Zusammenarbeit von Verwaltung und IT widerspiegeln. Durch die Etablierung von dezentralen Teams nach dem Prinzip „Form folgt Funktion“ gelingt es, die bisherigen klassischen Funktionssilos aufzubrechen und sich zu produkt- und erlebnisorientierten Organisationen und Systemen zu wandeln. Indem Fachbereich und IT für die Entwicklung von Online-Auftritten und Apps kollaborativ zusammenrücken, entsteht ein exzellenter Service für Unternehmen und Bürger, bei dem die einzelnen Dienstleistungen unkompliziert an die jeweiligen Bedürfnisse angepasst werden können. Wir haben es anders probiert – jetzt braucht es strukturelle Veränderung.

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