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Herausforderung Vergabe

Die erste agile Projektphase konnte im Juni 2018 erfolgreich abgeschlossen werden. Anschließend wurde die zweite Projektausbaustufe ausgeschrieben, die zum Ziel hat, das bestehende PKP-System weiterzuentwickeln sowie Optimierungen der bislang schon realisierten Funktionen umzusetzen. Der Grad, in dem die zu realisierenden Funktionalitäten spezifiziert werden können, ist dabei sehr unterschiedlich.

Neben Anforderungen, die sehr klar zu beschreiben sind, gibt es Funktionalitäten, die von anderen Maßnahmen abhängig sind, so dass sie noch nicht so ­beschrieben werden können, wie dieses für den Abschluss eines Werkvertrages erforderlich wäre. Diese Unbestimmtheiten am Beginn eines Projektes stellen für ­eine agile Vorgehensweise kein Problem dar – ganz im Gegenteil –, sie sind ein substantielles Merkmal der agilen Methodik.

Was hier zu den Grundannahmen der agilen Methode gehört, stellt sich für das Vergaberecht der öffentlichen Auftraggeber als Herausforderung dar. Bei Letzterer stehen Lasten- und Pflichtenheft im Vordergrund mit dem Ziel, den Leistungsgegenstand abschließend zu beschreiben. In der Praxis werden je nach Größe der IT-Maßnahme mehrere Nutzer, Referate unterschiedlicher Ämter und Institutionen gebeten, die künftige Software einmalig bis ins Detail zu beschreiben. Resultat sind lange Abstimmungsprozesse und unterschiedliche Qualitäten der Zuarbeiten in der Sphäre des Auftraggebers. Diese münden dann in einem umfangreichen – meist aus mehreren hundert Seiten bestehendem – Dokument.

Bei der Vergabe zur Weiterentwicklung von PKP wurde der bereits dafür hinreichend spezifizierbare Anteil zu realisierender Funktionalitäten „klassisch“ als Lastenheft formuliert und zum Festpreis ausgeschrieben. Darüber hinaus wurde mittels der Prozessmethode ­SCRUM die Option verlangt, Dienstleistungen zur Weiterentwicklung in Form von Sprints „nach Aufwand“ (also festgelegten Tagessätzen) abrufen zu können.

So kann die Spezifizierung der einzelnen Anforderungen in die Entwicklungsphase nach Vertragsschluss verlagert werden und ist noch nicht Bestandteil der Leistungsbeschreibung. Dafür werden in der Leistungs­beschreibung die agile ­Prozessmethode und das gemeinsame Miteinander im Projekt (Rollen, Sprints, Ritual) beschrieben.

In der zweiten, „agilen Phase“, in der einzelne Anforderungen nicht bereits bei Vertragsschluss feststehen, stellen die agilen Rituale ein effektives Instrumentarium dar, um den Aufwand zu verhandeln. Außerhalb der Welt der öffentlichen Aufträge wird hierzu meist empfohlen, mehrere Bieter über einige Sprints „auszuprobieren“ und sich dann für den Besten zu entscheiden.

Die zugrundeliegende Vorstellung ist, dass sich in dieser „Probezeit“ herausstellt, mit welchem Bieter die „Chemie“ der agilen Rituale am besten übereinstimmt. In der Welt der öffentlichen Aufträge stellt sich allerdings die Frage nach den Entscheidungskriterien. Diese muss wegen der besonderen Transparenzanforderungen der Öffentlichen Hand belastbar beantwortet werden.

Im Fall der Weiterentwicklung von PKP wurde deshalb nicht mit mehreren Bietern die agile Methode „ausgetestet“. Vielmehr verlangte die Ausschreibung, bestimmte Teile des „klassisch“ formulierten Lastenhefts kalkulatorisch in Sprints zu zerlegen und den Anteil am Festpreis in Tagessätzen offenzulegen. Damit liefert der Festpreisteil einen Maßstab für die Bewertung des Aufwands in der agilen Phase.

Peggy Liebscher

Dr. Till Nierhoff

Dr. Christian Hartmann

Dabei sind agile Verträge als Werkverträge ausgestaltet: Die Entwicklungsleistungen obliegen allein dem Auftragnehmer, der innerhalb einzelner Sprints/Entwicklungszyklen die im backlog formulierten Anforderungen (stories) umsetzen muss.

So wird der Auftragnehmer grundsätzlich auf die Realisierung eines Erfolges verpflichtet, auch wenn dieser im Detail bei Vertragsabschluss noch nicht feststeht. Der Auftragnehmer schuldet einen entsprechenden Werkerfolg. Wird dieser nicht wie vorgesehen erreicht, greift das werkvertragliche Gewährleistungsrecht.

Die Transparenz der agilen Prozesse erlaubt nicht zuletzt ein gutes Management von Projektrisiken. Mit ihr können nicht nur ­hohe Reaktionsfähigkeit, Geschwindigkeit und Anpassungsfähigkeit erreicht werden, sondern gleichzeitig auch eine gute Kontrolle der Risiken.

Agile Frameworks wie SCRUM sind deutlich besser in der Lage, ein wirksames Risikomanagement zu etablieren, als das bei anderen Projektmethodiken der Fall ist. Dadurch, dass im zweiwöchigen Rhythmus in den Sprint Reviews jeweils eine detaillierte Bestandsaufnahme des bisher Erreichten erfolgt und in den Sprint Plannings jeweils neue Anforderungen festgelegt werden, ist das Risiko von teuren und langfristig zu behebenden Fehlentwicklungen drastisch reduziert.

Als Risiko ganz anderer Art könnte eine Abhängigkeit vom Auftragnehmer gesehen werden, die entsteht, wenn man erst einmal genügend Sprints beauftragt und damit einen „point of no return“ überschritten hat. Hier kommt ins Spiel, dass nach jedem Sprint ein lauffähiges Produkt vorliegt und dass der Auftraggeber priorisiert, welche Funktionen als erstes realisiert werden. Wenn also „alle Stricke reißen“, kann relativ schnell abgebrochen werden und es steht eine lauffähige Lösung zur Verfügung, die den maximalen Nutzen für die bis dahin entstandene Investition leistet. Ein solcher Abbruch birgt selbstverständlich für alle Beteiligten Nachteile. Diese sind aber im Vergleich etwa zu einer gerichtlichen Auseinandersetzung über die Abnahme eines großen Projektes nach der Wasserfallmethode zu sehen.

Die Autoren: RDin Peggy Liebscher, Referat Strategische Vorausschau, Politische Planung im Bundeskanzleramt; RD Dr. Till Nierhoff, Referat Informations- und Kommunikationstechnik im Bundeskanzleramt; Dr. Christian Hartmann, Hohenzollern SIEBEN, Management- und Strategieberatung

Mehr Infos zum agilen Framework SCRUM finden Sie online hier: www.scrum.org.

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