Neues, digitales Outfit statt alter Zöpfe Wie die Transformation beschleunigen?

Autor / Redakteur: Hadi Stiehl / Manfred Klein

Die Öffentliche Verwaltung in Deutschland hinkt, was die digitale Transformation betrifft, vielen europäischen Staaten hinterher. Dies hat viele Gründe. eGovernment Computing hat Johannes Rosenboom, eGovernment-Experte beim Beratungs- und Integrationshaus Materna, nach den Gründen befragt und mit ihm diskutiert, was Verwaltungen tun müssten, um diesen Rückstand schnellstmöglich aufzuholen.

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Johannes Rosenbohm warnt davor, analoge Prozesse wegen des Zeitdrucks einfach zu elektrifizieren
Johannes Rosenbohm warnt davor, analoge Prozesse wegen des Zeitdrucks einfach zu elektrifizieren
(© Materna GmbH)

Können Sie den Rückstand gegenüber anderen europäischen Staaten an Zahlen festmachen?

Rosenboom: Der EDPR (European Digital Progress Report) 2017 ist dem Stand der digitalen Transformation in den Öffentlichen Verwaltungen Europas auf den Grund gegangen. Für den Report wurde der Stand von eGovernment in ­allen Staaten der Europäischen Union analysiert und in Form eines DESI (Digital Economy and Society Index) wiedergegeben. Dazu wurden fünf maßgebliche Kriterien herangezogen: Konnektivität, Humanes Kapital, Grad der Nutzung des Internet, Integration digitaler Technologien und Anzahl der öffentlichen Online-Services.

Das Gesamtergebnis der Analyse: In der deutschen Verwaltung kommt die digitale Transformation im Vergleich zu den meisten anderen europäischen Staaten schleppend voran. Danach rangiert Deutschland in punkto eGovernment von den 29 untersuchten Staaten lediglich im letzten Drittel der Rangliste auf Platz 20.

Was ist Ihrer Einschätzung nach der wichtigste Grund für das schlechte Abschneiden hierzulande auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene, trotz teils seit vielen Jahren laufender eGovernment-Projekte?

Rosenboom: Ein wesentlicher Grund dafür dürften genau diese komplexen Verwaltungsstrukturen sein. Die kleinen baltischen Staaten und die weniger bevölkerten skandinavischen Staaten haben eher zentralistische und dadurch schlankere Verwaltungsstrukturen. Anders ist dies in Deutschland mit einem föderalen Aufbau der Verwaltung. Dieser Aufbau erschwert eGovernment-Projekte. Zumal komplexe Verwaltungsstrukturen zwangsläufig komplexe Verfahrensabläufe, Regelungen und Vorschriften nach sich ziehen, was nochmals die Einführung neuer Online-Verfahren verkompliziert, erst recht mit behörden- und verwaltungsübergreifender Geltung.

Wie auch immer: Die deutsche Verwaltung kann sich diesen Digitalisierungsrückstand nicht leisten. Der Rückstand hat außerdem eine negative Rückwirkung auf Bürger und Unternehmen. So nutzt nach dem EDPR in Deutschland bisher nur jeder fünfte Bürger digitalisierte Verwaltungsservices. Umgekehrt gehen dem Bund, den Ländern und den Kommunen aufgrund mangelnder Akzeptanz bei Bürgern und Unternehmen intern viel Effizienz und Effektivität verloren. Mit mehr Mut und einer beschleunigten Umsetzung beim eGovernment könnten Bürger und Unternehmen schneller von den Vorteilen digitaler Services profitieren.

Womit also beginnen, um die Digitalisierung in der Verwaltung schneller voranzubringen?

Rosenboom: Dafür müsste der Hebel an vielen Stellen angesetzt werden: eine verbindliche behörden- und verwaltungsübergreifende Steuerung, hinreichende Investitionen in Personal- und Know-how-Aufbau, in neue Ausstattungen und Systeme sowie bei der Umgestaltung von bisher begrenzten behörden- und verwaltungsübergreifenden Prozessen.

Für dies alles sollten Bund, Länder und Kommunen enger und besser als in der Vergangenheit zusammenarbeiten. Weiter so wie bisher zu verfahren, ist für die Verwaltung auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene keine Alternative. So würden die vorherrschenden Insellösungen und fragmentarischen eGovernment-Dienste lediglich zementiert sowie Effizienz- und Effektivitätspotenziale buchstäblich verschenkt. Dadurch würden wir noch weiter in Rückstand gegenüber den anderen EU-Staaten geraten.

Muss sich nicht auch die Haltung gegenüber den Kunden – den Bürgern und Unternehmen – ändern, um diese für Online-Services zu gewinnen?

Rosenboom: Sie sprechen damit einen ganz wichtigen Punkt an. Um Bürger und Unternehmen gleichermaßen für eGovernment-Services zu begeistern, müssen die Dienste einfacher in der Ausgestaltung und Ausführung, dadurch einfacher ­erfassbar werden. Ihr Zuschnitt muss sich zudem mehr an den ­Anforderungen der Kunden orientieren, anstatt wie bisher nahezu ausschließlich an internen Erfordernissen und Vorgaben.

Beispielhafte Projekte in Deutschland für mehr Benutzernähe sind die sogenannten Bürger- und Geschäftskonten. Die Portal-Teilnehmer hinterlegen ihre eindeutige Identität nur einmalig und zudem sicher. Danach können sie sich über ihre Identität immer wieder und gegenüber vielen eGovernment-Diensten authentisieren, ohne sich Authentisierungskriterien merken und jedes Mal erneut eingeben zu müssen.

Außerdem sollten für eine höhere Akzeptanz der Online-Services weitere Einstiegshürden fallen. So kann es nicht sein, dass die Bürger für die Authentisierungsgeräte aufkommen müssen, als Voraussetzung dafür, solche Services abrufen zu können. Die Strategie in der Verwaltung wird stattdessen in die Richtung gehen müssen, Anreize für die Nutzung digitaler Services zu setzen. Nur ein Beispiel von vielen: eine abgesenkte Gebühr für die Verlängerung eines Personalausweises, wenn diese online erfolgt. Über Verwaltungs-Portale anderer europäischer Staaten gehören derartige Anreize bereits seit einiger Zeit zur gängigen Online-Praxis.

Sie haben die Investitionen angesprochen, die notwendig wären, um die digitale Transformation in der deutschen Verwaltung schneller voranzubringen. Ist somit das Geld, dass dafür bereitgestellt werden müsste, ein wesentliches Hindernis auf dem Weg in eine digitalisierte Verwaltung?

Rosenboom: Lassen Sie mich in diesem Kontext auf ein Beispiel näher eingehen. Eine digitalisierte Verwaltung setzt natürlich eine stärkere Vernetzung der Software- und Anwendungslandschaften ­voraus, dies trotz historisch gewachsener Verwaltungsstrukturen. Dies bedeutet nicht zwangsläufig, dass in teure Systemneuanschaffungen investiert werden muss. Oft reicht es dazu aus, die unterschiedlichen digitalen Plattformen in der Form interoperabel zu machen, dass sie untereinander Daten austauschen können.

Zu einer rascher voranschreitenden digitale Transformation gibt es für die Verwaltung ohnehin keine Alternative. Das Anfang 2017 verabschiedete Onlinezugangsgesetz verpflichtet sie, ihre Dienste binnen der nächsten knapp fünf Jahre digital zugänglich zu machen. Dieses Ziel werden die Verantwortlichen in der Verwaltung nur erreichen und umsetzen können, wenn sie dafür Sorge tragen, dass die Portale von Bund, Ländern und Kommunen soweit ausgebaut werden, dass sie zu einem behörden- und verwaltungsübergreifenden Gesamt-Portal-Verbund formiert werden können – inklusive attraktiver eGovernment-Services. Nur unter dieser Voraussetzung werden in Deutschland in absehbarer Zukunft Bürger und Unternehmen von überall Zugriff auf alle notwendigen digitalen Verwaltungsdienste erhalten, sei es auf Bundes-, Länder- oder kommunaler Ebene.

Welche zusätzlichen, regulatorischen Maßnahmen werden für diese Zielerreichung getroffen werden müssen?

Rosenboom: In der Verwaltung wird es zusätzlich darum gehen, die bestehende Schriftformerfordernis in Kombination mit einer händischen Unterschrift kritisch zu hinterfragen, um sie im Folgeschritt durch eine qualifizierte ­elektronische Signatur zu ersetzen. Denn diese qualifizierte elektronische Signatur ist wiederum die ­Voraussetzung dafür, durchgängige digitalisierte Prozesse herausbilden und umsetzen zu können.

Mit diesen durchgängig digitalisierten Prozessen werden die Verantwortlichen eine Datenerfassung und Datenhaltung in konsolidierten Registern voranbringen müssen, auf die dann unterschiedliche Verfahren werden zugreifen können. Der Nationale Normen­kontrollrat (NKR) hat für die anstehende Modernisierung der deutschen Registerlandschaft bereits die notwendige Entwicklungsvorarbeit geleistet.

Aber auch in dieser Hinsicht bleibt noch viel zu tun. Wir reden heute von über 200 unterschiedlichen Registern für Bürger und Unternehmen, die digitale Dienste in Anspruch nehmen wollen, die sich immer wieder neu gegenüber den einzelnen Registern anmelden und jeweils gesondert ihre persönlichen, in der Regel unveränderten Basisdaten eingeben müssen. Die redundante Mehrfacherhebung führt nicht nur bei Bürgern, Unternehmen und in der Verwaltung zu Mehrkosten, sondern zudem zu Eingabefehlern. Sie eröffnet außerdem Missbräuche, sobald bewusst voneinander abweichende Mehrfachmeldungen eingegeben werden.

Von fragmentarischen zu durchgängigen digitalen Verwaltungsprozessen: Welche technischen Mittel stehen dafür zur Verfügung?

Rosenboom: Auf jeden Fall wäre es ein Fehler, fragmentarische und zudem papiergestützte Prozesse zu „elektrifizieren“ und damit für die Zukunft fortzuschreiben. Nur durchgängige digitale Prozesse führen zu einer effizienten und effektiven Verwaltung und gegenüber Bürgern und Unternehmen zu einem zeitgemäßen Online-Auftritt.

Für die notwendige Neugestaltung der Prozesse kann die Verwaltung auf in Unternehmen bereits seit langem bewährte Methoden des Prozessmanagements und der Geschäftsprozessoptimierung in Form von Business Process Management (BPM) und Decision Modelling Notification (DMN) zurückgreifen.

Für die notwendige Durchgängigkeit dieser Prozesse müssen die Projektverantwortlichen natürlich zuvor den angestrebten eGovernment-Auftritt in seiner Gesamtheit konzeptionell erfassen. Die anstehende Herausforderung ist aber mehr als nur Prozessgestaltung und -umsetzung. Auch Inhalte in Form von Datenbeständen und das Zusammenspiel von Verfahren muss dafür durchdrungen werden.

Und was ist für den notwendigen mentalen Wandel in den Behörden notwendig?

Rosenboom: Dafür wird eine gehörige Portion an Innovationsfreude, experimenteller Bereitschaft und Investitionen aufgebracht werden müssen. Die Größenordnung der Herausforderung sollte keinesfalls unterschätzt werden. In der Verwaltung muss die Bereitschaft wachsen, alte Zöpfe abzuschneiden, stattdessen ein neues, digitales Outfit und ein internes Umdenken zu wagen.

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