SOA in der Öffentlichen Verwaltung Paradigmenwechsel oder Episode?

Die deutsche Öffentliche Verwaltung des 21. Jahrhunderts bewegt sich in einem instabilen Umfeld. Anforderungen der Leistungsnehmer, rechtliche Vorgaben und inhaltliche Schwerpunkte sind einem stetigen Wechsel unterworfen, der einhergeht mit einem insgesamt wachsenden Aufgabenspektrum bei stagnierenden Budgets.

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Diese Situation erfordert aufseiten der Behörden ein hohes Maß an Anpassungsfähigkeit – vor allem in Form flexibler Organisationsstrukturen und Geschäftsprozesse sowie Transparenz hinsichtlich der eigenen Leistungserbringung. Zusätzlich werden komplexe IT-Landschaften mehr und mehr zum Problem bei der Bewältigung des operativen Tagesgeschäftes der Behörden. Ein Großteil des Budgets fließt in die Wartung der Applikationen und Schnittstellen. Aufseiten der IT fehlt ausgerechnet in dieser Situation der so nötige inhaltliche und finanzielle Gestaltungsspielraum.

Welchen Wertbeitrag kann der Ansatz einer Service-orientierten Architektur (SOA) für einen Transformationsprozess leisten? Zur Beantwortung dieser Frage ist es hilfreich, sich dem Begriff kurz inhaltlich zu nähern. Ein Service bezeichnet eine einzelne IT-Aufgabe mit definiertem Input und Output. Der Service ist im Vergleich zur Einzelanwendung im Zuschnitt sehr viel granularer. Erst die Kopplung einzelner Services bildet eine vollständige Anwendung. Beispielsweise wäre eine Anwendung zur elektronischen Melderegisterauskunft aus einzelnen Services für die Bereitstellung des Antragsformulars, die Umsetzung der Bezahlfunktion, die Prüfung der elektronischen Signatur usw. denkbar. Die Aufteilung von Anwendungen in solche Einzelbausteine bietet zwei zentrale Vorteile. Zum einen können Services in anderem Kontext wieder verwendet werden (ein Service Bezahlfunktion beispielsweise ist in vielen Anwendungen ohne Änderung integrierbar), zum anderen kann die gesamte Anwendung bei veränderten Rahmenbedingungen leichter modifiziert werden (beispielsweise bei grundlegenden Änderungen der Anforderungen an die elektronische Signierung durch den Austausch des entsprechenden Services).

Eine Service-orientierte Architektur bezeichnet die Integration der einzelnen Services auf einer gemeinsamen Integrationsplattform. Werden über diese Plattform, wie sie von SAP, Oracle und HP bereits zur Verfügung gestellt wird, zentrale Informationsbestände einbezogen, ergeben sich Vorteile hinsichtlich der Integration der verwendeten Datenbasis. So können beispielsweise ERP-Systeme integriert, als konsolidierter Informationsbestand aus den einzelnen Services angesprochen und zu leistungsfähigeren Anwendungen kombiniert werden.

Potenzial für die Öffentliche Verwaltung

Besteht ein Geschäftsprozess aus einer Folge modularer einzelner Services, die bei Bedarf schnell und ohne erhebliche Aufwände als Bausteine ergänzt oder ausgetauscht werden können, ergibt sich eine verbesserte Effizienz bei der IT-Nutzung. Bestehende Services können durch alle Organisationseinheiten für verschiedene Fach- und Querschnittsaufgaben in Anspruch genommen werden. Die in der Öffentlichen Verwaltung stark verbreiteten Insellösungen könnten langfristig überwunden werden und das Ziel integrierter Prozessketten mit Leistungsnehmern (zum Beispiel aus der Wirtschaft) wäre deutlich näher.

Auf der Prozessebene wird die IT-Unterstützung der Ablauforganisation stark flexibilisiert. Regulatorische Eingriffen, veränderten rechtlichen Grundlagen oder schlicht sich ändernde Nutzeranforderungen kann so effizienter und schneller entsprochen werden.

Nicht zuletzt schafft der SOA-Ansatz aber auch die Voraussetzungen für Transparenz und Verfügbarkeit von Daten innerhalb der Behörde. Dies betrifft sowohl Daten aus der Interaktion mit externen Leistungsnehmern (zum Beispiel Stammdaten) als auch interne Daten (etwa KLR). Ein zentralisiertes „Masterdaten-Management“ garantiert die Qualität der Daten, auf die die einzelnen Services zugreifen und für verschiedene Zwecke (beispielsweise periodische Reports) und Hierarchieebenen (Führungsinformationsunterstützung) aufbereiten.

SOA ein reines IT-Thema?

Die eindeutige Antwort muss „Nein“ lauten. Letztlich folgt die IT-Unterstützung den jeweiligen Charakteristika der Wertschöpfungsprozesse. Die Vorstellung, dass die oben dargestellten Potenziale für alle Prozesse einer Behörde greifen, wäre irreführend. Die Frage muss zunächst lauten, welche Prozesse überhaupt geeignet sind, durch Services unterstützt zu werden. Prozesse, die als durchgehend stabil zu bezeichnen sind, zum Beispiel die Personalverwaltung, sollten langfristig über Standardsoftware (ERP-Systeme, Dokumentenmanagement- und Vorgangsbearbeitungssysteme etc.) unterstützt werden. Prozesse jedoch, die einer hohen technischen Innovation und einer strukturellen Dynamik ausgesetzt sind, erweisen sich als sehr geeignet für eine Umsetzung in (IT-)Services.

Werden Services nicht nur als reine IT-Komponente, sondern zusammen mit dem verwaltungsspezifischen Hintergrund betrachtet (sogenannte Business Services) führt das zu weiteren Verbesserungspotenzialen. Die zielgerichtete Zerlegung der Organisationsstruktur und der Kerngeschäftsprozesse zu Business Services durchbricht organisationsspezifische Silos und starre horizontale Abläufe. Der „Kontinuierliche Verbesserungsprozess“ als dauerhafter Bestandteil eines Modernisierungsansatzes des Öffentlichen Sektors lässt sich damit also nicht nur IT-seitig, sondern auch in der Organisation mit vergleichsweise geringen Anpassungsaufwänden unterstützen und umsetzen.

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